Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r. o sygn. akt III SA/Wr 694/08 uwzględnił skargę J. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej ARiMR, we W. z dnia 19 września 2008 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007 r. i uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.z dnia 11 czerwca 2008 r. nr [..]
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 14 maja 2007 r. J. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007. Rolnik zgłosił do płatności ONW 38 działek rolnych o łącznej powierzchni 73,34 ha. W dniach 27 i 28 sierpnia 2007 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę, która wykazała następujące nieprawidłowości: na działkach rolnych o symbolach: C, D,E,F,I,J,K,L,Ł,M,N,O,P,R,S,T,U,Y,Z nie była prowadzona działalność rolnicza, na działkach rolnych o symbolach AC i AK uprawa należała do innej grupy upraw niż zadeklarowano we wniosku.
Z kolei na działce symbolu AK stwierdzono brak dobrej kultury rolnej oraz trudności w wytyczeniu granic tego gruntu, zaś w odniesieniu do działek oznaczonych jako: AC, AE, AH i AJ powierzchnia gruntów zadeklarowanych we wniosku była większa od powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli.
W związku z błędami dotyczącymi parametrów wymienionych działek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wezwał J. G. do złożenia wyjaśnień w tej kwestii. W odpowiedzi J. G. złożył "korektę wniosku" i zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej kontroli. W piśmie z dnia 16 maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. nie zaakceptował zastrzeżeń wnioskodawcy w zakresie kontroli i podkreślił, że stan faktyczny działek rolnych został udokumentowany zdjęciami fotograficznymi. W związku z wezwaniem organu skierowanym do wnioskodawcy o ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego w sprawie J. G. poinformował organ I instancji, że jest uczestnikiem programów rolno – środowiskowych, w tym pakietów rolno- ekologicznych i pakietów utrzymywania łąk ekstensywnych. W celu potwierdzenia tych okoliczności, rolnik przedłożył organowi pismo zastępcy Dyrektora Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we W. z dnia 26 maja 2008 r., protokół kontroli gospodarstwa rolnego z dnia 14 października 2007 r. przeprowadzonej przez Zespół Certyfikacji Rolnictwa Ekologicznego w P. oraz certyfikat wydany przez tę jednostkę poświadczający zgodność warunków prowadzenia produkcji rolnej w gospodarstwie wnioskodawcy z metodami ekologicznymi określonymi w Rozporządzeniu Rady nr 2092/91/WE.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. odmówił J. G. przyznania płatności ONW z powodu zawyżenia powierzchni działek rolnych we wniosku i nałożył sankcję pieniężną w kwocie 6.207,72 zlotych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że wniosek został pozytywnie rozpatrzony jedynie w odniesieniu do obszaru 28, 8 ha działek rolnych. Organ wyjaśnił, że różnica miedzy powierzchnią zadeklarowanych we wniosku działek a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli wyniosła 120,42% a zatem była większa niż 50 % i na podstawie art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, odmówił przyznania wnioskodawcy wsparcia oraz zastosował wobec niego sankcję pieniężną.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji podkreślił, że wnioskodawca zadeklarował we wniosku działki rolne: C,D,E,F,I,J,K,L,Ł,M,N,O,P,R,S,T,Y i Z jako łąki trwałe, tymczasem zdjęcia fotograficzne wykonane w trakcie kontroli jednoznacznie pokazują, że nie są to łąki. Wymienione grunty rolne są porośnięte przeważnie trzciną i innymi nieznanymi roślinami. Organ I instancji stwierdził, że działki te nie są także ugorami, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306), gdyż koszenie na tych działkach nastąpiło dopiero po 31 lipca.
Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia 19 września 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że kontrole w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy zostały przeprowadzone na podstawie zobowiązania, jakie podpisał rolnik przy składaniu wniosku o dopłaty bezpośrednie. Celem kontroli było ustalenie stanu faktycznego w kwestii użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem. W tym zakresie materiał dowodowy został zebrany w postępowaniu przed organem I instancji w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że przedłożone przez stronę dokumenty potwierdzające zgodność prowadzonej przez nią produkcji rolnej z normami ekologicznymi nie są brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o dopłaty dla grupy upraw ONW.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. nie zgodził się ze stanowiskiem organów I i II instancji i uznał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało dokonane w sposób wadliwy, gdyż nie wyjaśniono wszystkich niezbędnych okoliczności faktycznych. Zdaniem Sądu I instancji ustalenia organów administracji prowadzące do odmowy uznania działek rolnych o symbolach: C,D,E,F,I,J,K,L,Ł,M,N,O,P,R,S,T,Y,Z jako łąki lub ugory są nieuzasadnione w świetle dokumentacji zebranej w sprawie. Sąd I instancji zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest zdjęć fotograficznych obrazujących ten stan faktyczny. Załączone do akt czarno - białe kserokopie fotografii działek rolnych nie potwierdzają wniosków dowodowych organów w tym zakresie. Ustalenia organów w tej kwestii są dowolne i zostały przeprowadzone bez podstawy prawnej. W protokole kontroli brak jest bowiem jakichkolwiek adnotacji, co do szaty roślinnej na tych działkach.
O tym, czy sporne działki stanowiły łąki organ powinien był zdecydować po uprzednim zasięgnięciu opinii biegłego eksperta w tej materii. W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że dla celów jednego programu pomocowego np. rolnictwa ekologicznego dany grunt może być zakwalifikowany jako łąka zaś dla potrzeb innego programu grunt ten nie jest już łąką. Organ powinien był ustosunkować się do dokumentów - certyfikatów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, poświadczających dostosowanie gospodarstwa rolnego do norm ekologicznych. Zakwestionowane działki podlegały bowiem ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, o czym skarżący informował organy, a które nie odniosły się do tej kwestii.
Sąd I instancji zarzucił także organom zignorowanie argumentów strony, iż na niektórych spornych działkach rolnych występują trwale użytki rolne – a nie łąki oraz nieustosunkowanie się do pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z skierowanego do Prezesa ARiMR z dnia 16 lutego 2007 r. w sprawie kwalifikowania gruntu do płatności bezpośrednich w przypadku porośnięcia działki rolnej trzciną. Sąd I instancji zarzucił organom I i II instancji niekompletność raportu kontroli i stwierdził, że dział XII tego dokumentu dotyczący "kontroli przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej" nie został wypełniony. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z każdej kontroli sporządza się protokół, który umożliwia wgląd w szczegóły kontroli. Z wymienionych względów Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane akty zostały wydane naruszeniem art. 7, 77 § 1, 75, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzje administracyjne organu I i II instancji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- - § 2 pkt 1,2,3, 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013";
- - art. 23, 24, 25 i art. 26 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolnictwa;
- - art. 16 ust. 3 akapit Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podniósł, że organy administracji publicznej I i II instancji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego przy rozstrzyganiu sprawy. Organy podjęły bowiem wszystkie możliwe działania prowadzące do pełnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, o czym świadczy m.in. pismo organu skierowane do wnioskodawcy w trybie art. 10 k.p.a. informujące o prawie do czynnego udziału w postępowaniu. Kontrola administracyjna w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona zgodnie z art. 23, 24, 25 i art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wszystkie błędy dotyczące działek o symbolach C,D,E,F,I,J,K,L,Ł,M,N,O,P,R,S,T,YZ stwierdzone przez Wielkopolskie Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne "G." Sp. z o.o. w P. zostały profesjonalnie udokumentowane w protokole kontrolnym za pomocą dokumentacji fotograficznej.
Skarżący organ wyjaśnił, że powierzchnie działek rolnych ustalono przy zastosowaniu ortofotomapy z naniesionymi wektorami działek ewidencyjnych i porównano ze śladem przejścia inspektorów terenowych nałożonym na mapę ewidencyjną. Te wyniki pomiarów były podstawą wyłączenia spornych działek wnioskodawcy jako nieuprawnionych do płatności ONW. Skarżący organ zaznaczył, że przy kwalifikacji, czy dana działka rolna jest trwałym użytkiem rolnym odwołał się do definicji zawartej w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zatem ustalenia organu w tym zakresie nie były, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, dowolne.
W ocenie skarżącego nieuzasadnione są także zarzuty Sądu I instancji dotyczące nieuwzględnienia w postępowaniu dowodowym materiałów przedłożonych przez stronę tj. pisma zastępcy Dyrektora Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we W. z dnia 26 maja 2008 r., protokołu kontroli gospodarstwa rolnego dnia 14 października 2007 r. przeprowadzonej przez Zespół Certyfikacji Rolnictwa Ekologicznego w P. oraz certyfikatu poświadczającego zgodność warunków prowadzenia produkcji rolnej z metodami ekologicznymi określonymi w Rozporządzeniu Rady nr 2092/91/WE. Przepisy dotyczące przyznania płatności ONW nie przewidują bowiem prowadzenia tego typu kontroli w gospodarstwie rolnika, gdyż jednostki certyfikujące działają na podstawie innych przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł odrzucenie skargi, gdyż nie spełnia ona wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.
W myśl art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi i bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, którego przesłanki zostały określone w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że Sąd bada sprawę w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej mogą być sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mięć istotny wpływ na wynik sprawy, określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Istota postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadza się do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach zarzutów określonych przez stronę skarżącą. Z tego względu zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej powinny pozostawać w związku z rozstrzygnięciem sądu I instancji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. zarzucił Sądowi I instancji jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 2 pkt 1,2,3,4, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013; art. 23, 24, 25,26 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolnictwa oraz art. 16 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.
Skarżący organ nie zarzucił natomiast naruszenia przepisów postępowania. Oznacza to zatem, że skarżący organ nie kwestionuje rozstrzygnięcia Sądu I instancji w sferze ustaleń faktycznych. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie Sąd I instancji wydał orzeczenie uchylające decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Polkowicach z powodu uchybień proceduralnych tych organów polegających na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.
Przypomnieć należy, że Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym orzeczeniu naruszenie art. 7, 8, 11 i art. 75 - 80 k.p.a., którego dopuściły się organy administracji publicznej w postępowaniu z wniosku J. G. w ten sposób, że nie uwzględniły całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie co do charakteru działek o symbolach C,D,E,F,I,J,K,L,M,N,O,P,R,S,T,U,Y,Z i zaklasyfikowały te działki jako ugory. Jak podkreślił Sąd I instancji, organ nie ustosunkował się do dowodów przedłożonych przez stronę w toku postępowania w postaci planu działalności rolniczej na gruntach rolnych objętych wnioskiem oraz nie wziął pod uwagę okoliczności, że sporne działki zgłoszone do płatności ONW przez Jerzego Gucmę objęte były również programem rolnictwa ekologicznego, co mogło mieć istotne znaczenie dla uznania tych działek za łąki (trwałe użytki rolne) i mogło mieć wpływ na wymierzenie sankcji pieniężnej, którą wnioskodawca został obciążony.
Skoro organ nie zakwestionował ustaleń faktycznych Sądu I instancji w tej materii, to należy przyjąć, że uznał je za prawidłowe. Zatem są one wiążące w sprawie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji są natomiast chybione, gdyż Sąd nie zajmował się wykładnią tych przepisów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec tego nie można stwierdzić, czy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wspomnianych przepisów prawa, jeżeli nie były one przedmiotem rozważań w kontrolowanym orzeczeniu. Z tego więc powodu zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą być merytorycznie rozpoznane przez Sąd kasacyjny w tej sprawie. Na marginesie już tylko należy nadmienić, że Sąd I instancji odniósł się do art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 podniesionego w skardze kasacyjnej ale w kontekście uchybień, jakimi obarczony był raport z przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy kontroli i których skutkiem było zdyskwalifikowanie przez Sąd protokołu jako dowodu z dokumentów w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący nie wykazał, na czym naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji miałoby polegać.
Z wymienionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.