Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 423/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 518/13 po rozpoznaniu skargi J. D. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:

Dnia 9 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek J.D. o przyznanie płatności na rok 2012. Na stronie 1 spersonalizowanego wniosku, sporządzonego przez wypełnienie formularza, zaznaczone zostało znakiem X żądanie przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) wraz z towarzyszącymi jej innymi wymienionymi w tym samym punkcie wniosku płatnościami, w tym uzupełniającą płatnością obszarową (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych (uzupełniająca płatność podstawowa). Ponadto zaznaczone było żądanie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), a także żądanie przyznania, objętej odrębną decyzją, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Kratki służące zaznaczaniu żądań przyznania wymienionych wyżej płatności wypełnione były znakami X i nie miały śladów żadnych poprawek.

Oprócz tego zaznaczone były znakami X także żądania przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, żądanie płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) oraz żądanie płatności do krów i owiec. Znaki X przy żądaniach płatności z tytułu owoców miękkich oraz płatności do krów i owiec są obrysowane kółkami - w przeciwieństwie do żądania płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu), gdzie znak X nie jest obrysowany kółkiem, ale z kolei jest poprawiony w taki sposób, że nie można stwierdzić, czy był zawarty we wniosku spersonalizowanym, czy dopisany był później. Wszystkie trzy ostatnio opisane znaki są parafowane na marginesie formularza wniosku.

Żądanie przyznania płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), znajdujące się bezpośrednio pod żądaniem płatności do krów i owiec, nie było zaznaczone żadnym znakiem.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał wnioskodawcy na rok 2012 jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 4.714,47 zł oraz płatność do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) w wysokości 34.396,91 zł, odmawiając przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (uzupełniającej płatności podstawowej) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej).

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował odmowę przyznania płatności niezwiązanej do tytoniu, podnosząc że od 2007 r. otrzymywał tę płatność od Agencji Rynku Rolnego. Wskazał, że powinien otrzymać wymienioną płatność, jako historyczną, ponieważ posiada 1 ha użytków rolnych i dostarczył w 2006 r. tytoń do zarejestrowanego podmiotu skupującego. Wcześniej płatności z tego tytułu otrzymywał od Agencji Rynku Rolnego automatycznie bez składnia wniosku. Zarzucił ponadto, że nie był poinformowany o tym, ze obecnie wymagane jest zaznaczenie tej płatności.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] maja 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że wnioskodawca składając wniosek podpisał go, co jest równoznaczne z podjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie i nie może powoływać się na nieznajomość odpowiednich przepisów prawa. Wskazał, że zgodnie z art. 24ab ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, ze zm., dalej jako ustawa) jednym z warunków przyznania płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu) jest zgłoszenie przez stronę żądania tej płatności.

Skarżący nie zaznaczył właściwej pozycji na pierwszej stronie wniosku, co oznacza, że nie ubiegał się on o płatność niezwiązaną do tytoniu. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca wyraźnie określił swoje żądanie i w świetle przepisów regulujących kwestię przyznania płatności niezwiązanej do tytoniu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie mógł z urzędu przyznać tej płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, wskazał również, że na organie ARiMR, przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39, poz. 215, ze zm.) i wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, stosownie do przepisu art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej dalej jako k.p.a.).

Natomiast za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Z uwagi na to, że wniosek nie zawierał braków formalnych, brak było podstaw do wzywania strony do uzupełnienia wniosku przez zgłoszenie dodatkowego żądania w zakresie płatności niezwiązanej do tytoniu. Ponadto organ drugiej instancji przypomniał, że wnioskodawca miał prawo do 31 maja 2012 r. złożyć zmianę do wniosku, a do 11 czerwca 2012 r. rolnik mógł, z sankcjami terminowymi, zgłaszać poprawki do wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 24ab ust. 1 i 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 64 § 2 k.p.a. Uzasadniając zarzuty, podniósł że nielogiczne byłoby ubieganie się o przyznanie płatności do krów i owiec skoro nie prowadził takiej hodowli. Zdaniem strony, w formularzu wniosku omyłkowo wydrukowano krzyżyk przy żądaniu przyznania płatności do krów i owiec, gdyż znak ten powinien być naniesiony w rubryce sąsiedniej wskazującej na płatność niezwiązaną do tytoniu. Zaznaczenie sąsiedniej rubryki, zatem należało potraktować jako błąd natury formalnej, do usunięcia którego strona powinna być wezwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na istotną zmianę jaka została wprowadzona w postępowaniu dotyczącym wniosków w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012. Otóż płatności, realizowane w 2012 r. przez ARiMR, objęły między innymi wprowadzoną w ramach zmian w programie wsparcia specjalnego płatność do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) oraz płatność uzupełniającą dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), realizowaną dotychczas przez Agencję Rynku Rolnego. Rolnicy, którzy składali wnioski o przyznanie tej płatności w 2011 r. do Agencji Rynku Rolnego, mieli otrzymać w roku 2012 od ARiMR tzw. spersonalizowane wnioski o przyznanie płatności na rok 2012. Między innymi w tym celu zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 243) Prezes Agencji Rynku Rolnego przekazał Prezesowi ARiMR informacje niezbędne do przyznania uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej dla producentów surowca tytoniowego.

Do zadań ARMiR należało zatem spersonalizowanie na podstawie posiadanych danych, a następnie przyjmowanie i obsługa wniosków o przyznanie płatności, w tym obydwu płatności do tytoniu, przeprowadzenie kontroli kwalifikowalności do przyznania płatności, naliczanie płatności i wydawanie decyzji w sprawie przyznania płatności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd w pierwszej kolejności przypomniał, że m.in. w przypadku płatności obszarowych, płatności do krów i owiec, płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu), płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek rolnika o przyznanie płatności na określony rok, złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, o czym stanowią przepisy ar. 18 ust. 1, art. 24ab ust. 7 i art. 25 ust. 1 ustawy.

W badanej sprawie prawidłowe określenie treści żądania wnioskodawcy miało znaczenie podstawowe od samego początku postępowania, ponieważ graficzny i merytoryczny kształt pierwszej strony wniosku strony musiał budzić poważne wątpliwości każdego, kto uważnie i ze zrozumieniem oraz dbałością o odczytanie rzeczywistej woli strony usiłował odczytać ten wniosek.

Wniosek został złożony na druku spersonalizowanym, charakteryzującym się tym, że formularz został przynajmniej częściowo wypełniony przez Agencję, m.in. przez wstępne określenie żądań poprzez nadrukowanie w odpowiednich miejscach znaków X na podstawie danych posiadanych przez Agencję. Kratki służące zaznaczeniu żądań przyznania płatności z tytułu JPO, UPO oraz ONW są wypełnione znakami X i nie mają śladów żadnych poprawek. Oprócz tego zaznaczone są znakami X także żądania przyznania podzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, żądanie płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu) oraz żądanie płatności do krów i owiec. Znaki X przy żądaniach płatności do owoców miękkich oraz krów i owiec są obrysowane kółkami – w przeciwieństwie do żądania płatności do tytoniu, gdzie znak X nie jest obrysowany kółkiem, ale z kolei jest nakreślony w taki sposób, że nie można stwierdzić, czy był zawarty we wniosku spersonalizowanym, czy dopisany później.

Wszystkie trzy opisane znaki są parafowane na marginesie formularza wniosku, przy czym żądanie płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), znajdujące się bezpośrednio pod żądaniem płatności do krów i owiec, nie jest zaznaczone żadnym znakiem.

Sąd pierwszej instancji analizując opisaną wyżej część wniosku stwierdził, że istnieją poważne wątpliwości, co do treści żądania sformułowanego przez wnioskodawcę. Znak X widnieje, bowiem w trzech różnych punktach i w każdym z nich ma szczególne odrębne od pozostałych znaków cechy.

Po pierwsze, znak ten jest nadrukowany (a więc był nakreślony w formularzu spersonalizowanym) przy żądaniu płatności do krów i owiec. Znak ten obrysowany jest kółkiem naniesionym ręcznie innym kolorem. Z treści odwołania i skargi wynika, ze wnioskodawca nie miał zamiaru ubiegać się o taką płatność, ponieważ nie prowadzi hodowli tych zwierząt. Z treści decyzji organów obu instancji wynika, że żądanie płatności do krów i owiec było w ogóle rozpatrywane, co oznacza, iż wniosek w tym zakresie mimo zaznaczenia żądania znakiem X został potraktowany jako wycofany, chociaż w aktach sprawy nie znajduje się wycofanie tej części wniosku.

Po drugie, znak X obrysowany kółkiem naniesionym ręcznie widnieje przy żądaniu oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. W tym przypadku trudno jest stwierdzić, czy znak X był nadrukowany, a następnie poprawiony ręcznie, czy był nakreślony wyłącznie ręcznie. Także i w tym przypadku żądanie płatności z ww. tytułu nie było rozpatrywane, a w aktach sprawy nie ma wycofania tej części wniosku.

Po trzecie, znak X bez obrysowania widnieje przy żądaniu płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu). Również w tym przypadku trudno jest stwierdzić, czy znak X był nadrukowany, a następnie poprawiony ręcznie, czy był nakreślony wyłącznie ręcznie. Płatność do tytoniu została przyznana.

Równocześnie jednak żądanie przyznania płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), znajdujące się bezpośrednio pod błędnie zaznaczonym w procesie personalizacji formularza żądaniem płatności do krów i owiec, nie jest zaznaczone żadnym znakiem – mimo że powinno być zaznaczone na podstawie danych przekazanych przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego (według informacji skarżącego o otrzymywaniu wcześniej płatności niezwiązanej do tytoniu).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji powinien był ocenić, czy postępowanie organu pierwszej instancji, przyjmującego tak nieprzejrzysty wniosek strony zostało przeprowadzone zgodnie z art. 8 K.p.a., a przede wszystkim, czy organ mógł rozpatrzeć wniosek bez wyjaśnienia rzeczywistego zakresu żądania sformułowanego przez rolnika, a więc bez wezwania strony do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Zaniechanie przez organ drugiej instancji wyjaśnienia i rozważenia okoliczności dotyczących skreśleń i poprawek w części dotyczącej zadań, a w szczególności niespójności zadań wniosku, w którym sformułowano tylko jedno z dwóch możliwych żądań co do płatności do tytoniu, pomijając płatność niezwiązaną, niezaznaczoną na formularzu spersonifikowanym, mimo zaznaczenia płatności do tytoniu, nastąpiło z naruszeniem art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy podanie, które w przypadku wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego składa się na spersonalizowanym formularzu wniosku, budzi uzasadnione wątpliwości co do jego treści, w tym z punktu widzenia wymogów określonych w przepisach szczególnych, a zwłaszcza co do rzeczywistego zakresu żądania wnoszącego podanie, organ ma obowiązek wezwania strony do usunięcia braków wniosku - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Obowiązek taki spoczywa na organie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w szczególności, gdy wątpliwości w zakresie żądania rolnika co do zakresu żądanej płatności występują przy prostym porównaniu treści poszczególnych żądań wniosku między sobą, a także z danymi co do płatności za wcześniejsze okresy, zawartych w zbiorze danych prowadzonym z urzędu przez organ Agencji, odnoszących się do grupy upraw, jak też rodzaju i zakresu uprzednio przyznanych płatności.

Obowiązek taki jest oczywisty, jeżeli wniosek ze względu na liczne poprawki jest na tyle nieprzejrzysty, że nie można bez jakichkolwiek wątpliwości odczytać i zinterpretować treści żądań wniosku sformułowanych w jego części wstępnej. Zaniechanie w takiej sytuacji wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku stanowi nie tylko naruszenie art. 64 § 2 K.p.a., ale także podważa zaufanie obywateli do organów państwa, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania jako ogólnej zasady postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 8 K.p.a.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, że rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd podkreślił także, że postępowanie organu cechuje pewna niekonsekwencja. Z jednej strony organ odwoławczy słusznie stoi na stanowisku, że kształt postępowaniu nadaje treść żądania zawartego we wniosku, a z drugiej strony zupełnym milczeniem pomija kwestię zaznaczonych we wniosku oddzielnej płatności do owoców miękkich czy też płatności do krów i owiec, które według akt sprawy nie są objęte "wycofaniem części wniosku" przewidzianym w formularzu wniosku i w "Szczegółowej instrukcji wypełniania wniosku... na rok 2012"

Sąd dodał, że upływ terminu prawa materialnego – 11 czerwca 2012 r., dotyczy uzupełnienia błędów formalnych wniosków. Jeżeli w wyniku tego uzupełnienia braków formalnych okaże się, że zostanie sprecyzowane żądanie, które zdawało się być objęte wnioskiem, to wówczas należy je potraktować jako istniejące od początku.

We wskazaniach co do dalszego postępowania, Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozważenia potrzeby wezwania strony do usunięcia braków formalnych wniosku, a w następnej fazie postępowania ustalenia treści żądania zawartego we wniosku. Następnie w razie ustalenia, że wniosek obejmuje przyznanie płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatności niezwiązanej do tytoniu) organ powinien ocenić, czy skarżący spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania tej płatności.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 § 2 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) polegające na tym, że:

1. 1. Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania to jest art. 8, 15, 64 § 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy wbrew stanowisku Sądu, organ przeprowadził postępowanie w sposób dokładny, wyczerpująco zgromadził cały materiał dowodowy, a co za tym idzie prawidłowo ocenił, iż okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały udowodnione,
2. 2. art. 3 § 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego nieuwzględnienie,
3. 3. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń w zakresie objętym sprawą, poprzez przyjęcie, że podanie skarżącego budziło uzasadnione wątpliwości co do jego treści, a zwłaszcza co do rzeczywistego zakresu żądania wnoszącego podanie, podczas gdy w zakresie żądania objętego skargą, a raczej jego braku nie wystąpiły żadne wątpliwości,
4. 4. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż sprecyzowanie żądania stanowi uzupełnienie braków formalnych wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają uzasadnionych podstaw.

W uzasadnieniu zarzutów autor skargi kasacyjnej zaakcentował, że przesłanie stronie spersonalizowanego wniosku nie powoduje automatycznie, iż postępowanie to zmienia tryb wszczęcia i staje się postępowaniem wszczętym z urzędu. Brak jakichkolwiek podstaw do głębszej analizy wniosku strony wynika też z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z dokumentacji sprawy wynika, że po złożeniu wniosku strona nie wniosła o udzielnie jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wobec tego nie można zarzucić organowi naruszenia art. 8 czy też art. 15 k.p.a. Nadto podniesiono, że poprawki i skreślenia na stronie pierwszej wniosku dotyczą innych żądań, aniżeli objęte skargą, a żądania będącego przedmiotem sporu strona nie zaznaczyła.

W konkluzji stwierdzono, że jeżeli przyjąć za prawidłowe rozumowanie Sądu, to organ powinien - w każdej sprawie, w której beneficjent składając wniosek zgłasza niektóre tylko żądania objęte formularzem – wzywać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a., aby określił czy na pewno rezygnuje ze zgłoszenia pozostałych roszczeń. Brak jest jednak przepisu prawa, który nakładałby wskazany obowiązek na organ.

Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów, przyznaje rację autorowi skargi kasacyjnej, że wydając decyzję w sprawie przyznania płatności kierownik biura powiatowego ARMiR opiera się na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, że spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności. Jednakże należy zwrócić uwagę, że do postępowania w sprawie przyznania płatności, które jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Art. 3 tej ustawy modyfikuje kodeksowe zasady prowadzenia postępowania przed organami w zakresie wskazanym w tym przepisie. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przy czym w myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARMiR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poprawcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a., nie wyłącza jednocześnie stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie jest objęty art. 3 ustawy o płatnościach. Oznacza to, że organ ma obowiązek stosować te przepisy, w tym art. 64 § 2 k.p.a.

Instytucja określona w art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usuwaniu braków formalnych podania, wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego przez stronę żądania. Zgodnie z art. 63 § k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Pojęcie "przepisów prawa" ustalających inne wymagania odnosi się do oznaczenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stąd na podstawie omawianego przepisu można wezwać stronę do sprecyzowania żądania.

Z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący otrzymał od ARiMR tzw. spersonifikowany wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. Formularz ten został częściowo wypełniony przez ARMIR poprzez m.in. wstępne określenie żądań tj. nadrukowanie w odpowiednich miejscach znaków X na podstawie danych posiadanych przez Agencję. Beneficjent naniósł skreślenia i poprawki w części wniosku dotyczącej żądań, w taki sposób, że poprawność tego wniosku pod względem formalnym powinna budzić poważne wątpliwości pracownika Biura Powiatowego ARMiR przyjmującego wniosek. Znak X przy żądaniu płatności do krów i owiec, jak również przy żądaniu oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, nie został przekreślony, ale obrysowany kółkiem. Wnioski te zostały potraktowane jako wycofane, chociaż w aktach sprawy nie ma wycofania tych części wniosku, co jest wymagane według doręczanej rolnikom "Szczegółowej instrukcji wypełnienie wniosku... na rok 2012". Znak X bez obrysowania znajduje się przy żądaniu płatności do tytoniu, równocześnie żądanie płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu), znajdująca się bezpośrednio pod błędnie zaznaczonym w procesie personalizacji formularza żądaniem płatności do krów i owiec, nie jest zaznaczone żadnym znakiem – mimo że powinno być zaznaczone na podstawie danych przekazanych przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego.

Bowiem zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, Prezes Agencji Rynku Rolnego przekaże Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w tym w formie elektronicznej, informacje niezbędne do przyznania uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej dla producentów surowca tytoniowego, o których mowa w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odwołaniu skarżący podnosił, że płatność niezwiązana do tytoniu (historyczna) była realizowana przez Agencję Rynku Rolnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia i rozważenia okoliczności dotyczących zakresu żądania zgłoszonego przez beneficjenta. Czym innym jest działanie w sprawach przyznania płatności na podstawie wniosku, a czym innym wyjaśnienie okoliczności zawartych we wniosku, jeżeli budzą one wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy rolnik otrzymał spersonifikowany formularz wniosku i dokonał nieprzejrzystych, niespójnych poprawek. Ma rację organ twierdząc, że podstawą przyznania płatności niezwiązanej do tytoniu jest wniosek i dane w nim zawarte, ale nie można przyjąć automatycznie założenia, że organ nie ma prawnego obowiązku wyjaśnić stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości, co do przejrzystości zgłoszonych przez wnioskodawcę żądań. Nakłada to na organ obowiązek wezwnia wnioskodawcę do usunięcia określonych braków. Obowiązek ten nie ma tylko charakteru instrukcyjnego, jego uchybienie prowadzi do wadliwości postępowania.

Z tego powodu Sąd pierwszej instancji poprawnie nakazał organom rozważenie potrzeby wezwania strony do usunięcia braków formalnych wniosku, a następnie ustania treści żądania zawartego we wniosku, co czyni zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w osnowie skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.