Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 marca 2016 r. (sygn. akt III SA/Gl 2358/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (dalej: Dyrektor IC) z [...] września 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] listopada 2014 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ugh) w lokalu "[...]" w Bielsku-Białej przy ul. [...], niebędącym kasynem gry. W wyniku kontroli stwierdzono włączone i gotowe do gry urządzenie do gry o nazwie [...] (nr [...]). Funkcjonariusze przeprowadzili eksperyment, w wyniku którego ustalili, że gry na wspomnianym urządzeniu mają charakter losowy, nie są zależne od umiejętności i sprawności grającego, a gra jest urządzana w celach komercyjnych, a zatem gra na tym urządzeniu wyczerpywała znamiona definicji gry na automacie, zawartej w art. 2 ust. 3 ugh. Ustalono też, że automat stanowi własność skarżącej oraz że skarżąca nie ma koncesji na prowadzenie kasyna gry.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Bielsku-Białej nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.
Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] września 2015 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia m.in. art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613; dalej: Op) oraz art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2 pkt 2 i art. 90 ust. 2 i art. 91 ugh. Dyrektor IC za trafne uznał stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego, że gry urządzane na skontrolowanym urządzeniu były grami na automatach w rozumieniu ugh, a urządzającym te gry była skarżąca, która nie posiadała koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. W takiej sytuacji skarżąca podlegała karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Dyrektor IC podkreślił, że norma z art. 89 ugh nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE).
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. Zarzuciła w szczególności: 1) naruszenie art. 120 Op przez oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach art. 89 w związku z art. 2 ust. 3-5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1 ugh, które w konsekwencji wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 uznać należy za bezskuteczne w polskim systemie prawa, a także 2) naruszenie art. 122 Op przez pominięcie przez organy celne prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 2 września 2015 r. (sygn. akt [...]), którym umorzono postępowanie karne skarbowe w sprawie A. U. oskarżonego o popełnienie przestępstwa skarbowego z art. 107 § 1 ustawy z 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2226 ze zm.; dalej: kks).
WSA oddalił skargę.
Sąd stwierdził w szczególności, że organy celne prawidłowo ustaliły, iż skontrolowane urządzenie było automatem do gier losowych, a także zasadnie uznały, że urządzającym gry na tym automacie (w lokalu niebędącym kasynem gry) była skarżąca. Prawidłowo też ustalono, że skarżąca nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry.
Zdaniem WSA, organy celne nie naruszyły przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA ocenił, że organ dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji. Z kolei skarżąca nie została pozbawiona możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ale z możliwości tej nie skorzystała.
WSA za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 122 Op i pominięcie postanowienia wydanego w postępowaniu karnym skarbowym. WSA uznał, że odmienna interpretacja przepisów ugh przez Sąd Rejonowy w [...] nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, skoro sądy administracyjne uznają dopuszczalność stosowania przepisów ugh mimo braku ich notyfikacji.
WSA za niezasadny uznał zarzut wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu, którego stosowania należało odmówić. WSA nie podzielił stanowiska, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji (wynikającego z art. 8 dyrektywy 98/34/WE) jest bezwzględna niemożność zastosowania nienotyfikowanego przepisu technicznego. Niezależnie od tego, WSA nie podzielił stanowiska skarżącej o technicznym charakterze art. 89 ugh.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczeń organów I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto wniosła o:
- 1) zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez TSUE (sprawa C-303/15) pytania prejudycjalnego postawionego przez Sąd Okręgowy w Łodzi postanowieniem z 24 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt V Kz 142/15;
- 2) wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, którego zakres obejmie ustalenie co do "technicznego" charakteru przepisu takiego jak art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: ppsa) w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1 i art. 181 Op, a to przez faktyczne nierozważnie przez WSA wszystkich zarzutów podniesionych w toku postępowania oraz niewystarczające, lakoniczne odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co ma postać zaledwie wzmiankowania na temat orzeczenia sądowego, wydanego na tle dokładnie tego samego stanu faktycznego i prawnego, który jest jednak niezwykle doniosły w sprawie niniejszej, a to z uwagi na jego merytoryczną treść, wiążącą dla organów celnych obu instancji, w której sąd zaprezentował pogląd prawny będący kategorycznym zaprzeczeniem poglądów przedstawionych w treści decyzji organów obu instancji; nie wyjaśniono w zaskarżanym wyroku ani tego, na jakiej podstawie prawnej za praktykę prawidłową uznano pominięcie tego orzeczenia w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w sprawie przez organy celne obu instancji, ani tym bardziej tego, na jakiej podstawie prawnej organy celne zyskały sposobność zignorowania prawomocnego orzeczenia, bezwzględnie dla nich wiążącego oraz w efekcie możliwość prezentowania poglądów odmiennych od wykładni prawa przedstawionej im autorytatywnie przez prokuratora;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 181, art. 187 § 1 i § 3 oraz art. 194 § 1 Op, a to przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej w sytuacji gdy zachodziło naruszenie postępowania mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w rażącej wadliwości (tj. oczywistej niekompletności) postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez organy celne obu instancji, co wyraża się w braku uwzględnienia, w materiale dowodowym sprawy, prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na tle dokładnie tego samego stanu faktycznego i prawnego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia także sprawy niniejszej; tym sposobem organy celne zostały tyleż swoiście co i bezprawnie zwolnione, przez WSA, z obowiązku odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, w tym w szczególności tych, które mając walor prawomocności orzeczenia, są dla organów celnych dalece niewygodne, gdyż stanowczo i kategorycznie przeczą tezom prezentowanym w toku postępowania;
- 3) rażące naruszenie prawa Unii Europejskiej, to jest art. 8 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE, mające postać wydania sprzecznego z prawem Unii Europejskiej orzeczenia, opartego o przepisy art. 89 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ugh, które mocą wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (sygn. C-213/11) uznane zostały wprost za przepisy techniczne, które tym samym, z uwagi na brak ich obligatoryjnej notyfikacji Komisji Europejskiej, nie mogą być stosowane w żadnym postępowaniu krajowym, w tym szczególnie takim jak niniejsze;
- 4) rażące naruszenie art. 120 Op (zasada legalizmu działania władzy publicznej), a to przez oparcie kwestionowanego orzeczenia na przepisach art. 89 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ugh, które w konsekwencji wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (sygn. C-213/11) uznać należy za nieskuteczne w polskim systemie prawa.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi Dyrektor IC wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić zawarte skardze kasacyjnej wnioski: o zawieszenie postępowania oraz o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok WSA, w którym Sąd, oddalając skargę, zaaprobował ustalenia organów, że skarżąca urządzała poza kasynem gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 ugh. Okoliczność, że były to gry na automatach w rozumieniu ugh nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały bowiem na poglądzie o niewłaściwym zastosowaniu wobec skarżącej przepisu art. 89 w zw. z art. 14 ust. 1 ugh, ze względu na "techniczny", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, charakter tych przepisów. Ponadto, skarżąca kwestionowała ustalenie stanu faktycznego sprawy z powodu nieuwzględnienia orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym skarbowym i prawidłowość skonstruowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Należy na wstępie przypomnieć, że na podstawie art. 11 ppsa ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku zapadłego w postępowaniu karnym, ale dotyczy to tylko i wyłącznie wyroku skazującego. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" zgodnie z art. 11 ppsa rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Takiego związania nie ma w odniesieniu do wyroków uniewinniających, orzeczeń umarzających postępowanie i postanowień.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie wydane w postępowaniu karnym skarbowym, na które powołuje się skarżąca, nie wiązało organów administracyjnych w niniejszej sprawie. Wskazać należy również, że postępowanie o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 ustawy z 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2226 ze zm.) i prowadzone w jego zakresie postępowanie dowodowe, a także postępowanie administracyjne, prowadzone z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów ugh - są odrębnymi sprawami, których wyniki nie zależą od siebie nawzajem. Wobec tego WSA prawidłowo uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa. Wbrew zarzutowi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom przewidzianym w art. 141 § 4 ppsa. WSA wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił przyczyny jego podjęcia, przedstawiając stan sprawy, istotę zarzutów skargi i wyjaśniając, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis art. 141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13 - treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń NSA jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie mógł zostać uwzględniony. Z treści tego zarzutu wynika, że w jego ramach strona próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez WSA oceny prawnej, polemizuje zatem w ten sposób z merytoryczną zasadnością rozstrzygnięcia WSA, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że strona nie zgadza się z dokonaną przez WSA oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony art. 141 § 4 ppsa. Ponadto analiza akt sprawy i zaskarżonego orzeczenia prowadzą do wniosku, że WSA wydał wyrok z uwzględnieniem normy wynikającej z art. 134 § 1 ppsa.
Kwestia technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, jak i zależności, jaka - w ocenie skarżącej - zachodzi pomiędzy tym przepisem a nakazem określonym w art. 14 ust. 1 ugh, były przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 (publ. ONSAiWSA z 2016 r. Nr 5, poz. 73). Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 ppsa. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14).
Zgodnie z punktem 1 sentencji ww. uchwały art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ugh, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie, oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie można kwalifikować do kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Nie ustanawia on bowiem żadnego rodzaju zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazu świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług, a ustanowionej w nim sankcji wiążącej się z działaniem polegającym na urządzaniu gier niezgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami i bezpośrednio ukierunkowanej na zapewnienie respektowania tych zasad nie sposób byłoby łączyć z "zakazem użytkowania". Przepis ten, gdy chodzi o ustanowione w nim przesłanki nałożenia kary pieniężnej, nie skutkuje również tym, aby konsekwencje nałożenia kary wyrażały się w ingerowaniu – i to w sposób oczywisty – w same możliwości dopuszczalnego przeznaczenia produktu, pozostawiając miejsce jedynie na jego marginalne zastosowanie w stosunku do tego, którego można byłoby rozsądnie oczekiwać.
W uzasadnieniu uchwały podkreślono ponadto, że skoro w art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE mowa jest o specyfikacji zawartej w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności, to za oczywiste uznać należy, że tak opisany warunek uznania danego przepisu krajowego za "specyfikację techniczną", nie jest spełniony w odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Przyjęto także, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie stanowi "innych wymagań", o których mowa w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, gdyż odnosi się do określonego sposobu prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry, a nie do produktów. Nie określa również warunków determinujących w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu.
Wobec treści uchwały, za niezasadne należało uznać zarzuty postawione w punktach 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów, stwierdzić należało również, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej sformułowanym w skardze kasacyjnej.
Nie było również podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez TSUE sprawy o sygn. C-303/15. Należy bowiem wskazać, że sprawa ta została już rozstrzygnięta, a jako dotycząca odpowiedzialności karnej skarbowej nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.