Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4232/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 marca 2016r., sygn. akt I SA/Sz 1238/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 maja 2013r. do Biura Powiatowego ARiMR w S., wpłynął wniosek K. K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2013 dla trzech działek rolnych o łącznej powierzchni 75,33 ha. W dniu 30 lipca 2013r. wnioskodawca wycofał działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni gruntów rolnych 14,88 ha, oznaczoną we wniosku jako działka rolna [...].

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...], w której umorzył postępowanie w sprawie przyznania wsparcia do działki [...], odmówił płatności do działek [...] i [...] oraz przyznał wsparcie w kwocie 25.185,68 zł w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 z tytułu JPO. Z uzasadnienia decyzji wynika, że odnośnie do działek [...] i [...] organ stwierdził, że wnioskodawca nie był ich posiadaczem w dniu 31 maja 2013r., albowiem nie miał możliwości decydowania o sposobie ich użytkowania bądź czynienia tego na własną rzecz, a ponadto nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt ich użytkowania.

Pismem z dnia 12 maja 2014r. K. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy płatności w ramach wsparcia bezpośredniego dla działek [...] i [...] i wniósł o uchylenie zaskarżonej części decyzji i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania lub zmianę decyzji przez uznanie wysokości dotacji zgodnie z wnioskiem.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014r. uznał, że z powodu niewystarczająco zgromadzonego materiału dowodowego dla poparcia wniosków o braku posiadania działek [...] i [...] i konieczność jego uzupełnienia, zachodzą przesłanki do uchylenia przedmiotowej decyzji w całości. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] maja 2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. wydał decyzję nr [...] w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której umorzył postępowanie dla działki [...], wycofanej w formularzu wniosku z dnia 30 lipca 2013r. oraz odmówił przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i nałożył sankcję w kwocie 50191,34 zł z powodu rozmiaru nieprawidłowości ustalonych dla JPO. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczynę odmowy wypłaty wsparcia i nałożenia sankcji stanowił brak posiadania wnioskowanych gruntów przez wnioskodawcę. W ocenie organu posiadaczem gruntów objętych wnioskiem o płatność był pełnomocnik wnioskodawcy, tj. S. K., zarządzający gruntami na podstawie zawartych ze Skarbem Państwa umów dzierżawy i ponoszący koszty ich utrzymania.

Po rozpoznaniu odwołania K. K., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że płatności do gruntów rolnych zasadnie nie zostały przyznane K. K. ze względu na stwierdzenie organu I instancji, że strona nie była posiadaczem gruntów działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR powoływane przez stronę argumenty dotyczące oględzin gruntów, ustalenia położenia punktów granicznych, stanu upraw czy pobierania próbek gleby do badań (nieudokumentowane jakimkolwiek materiałem dowodowym), a także zeznania przed organami w S. i Ś., nie stanowią dowodów przesądzających o tym, iż wnioskodawca był posiadaczem gruntów uprawnionym do płatności. Ze wskazanych dowodów wynika natomiast, że to pełnomocnik wnioskodawcy przejął sporne grunty w określonej dacie od OT ANR i nie wykazał, aby poczynił dalsze działania w celu ich późniejszego poddzierżawienia kolejnej osobie - na przykład wnioskodawcy.

K. K. nie okazał dokumentu poświadczającego jego prawo do użytkowania gruntów w jakiejkolwiek formie, jak również nie potwierdził dowodami przeprowadzenia jakichkolwiek czynności związanych z wykonaniem zabiegów agrotechnicznych czy czynności poprzedzających uprawę działek na dzień 31 maja 2013r. Nie uczynił zadość wezwaniu do osobistego stawiennictwa na przesłuchanie, a jego ustawowy przedstawiciel złożył wyjaśnienia, z których organ wyprowadził uzasadnione i logiczne wnioski co do tego, że wnioskodawca nie był w 2013r. posiadaczem wnioskowanych działek.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, K. K. nie spełnił definicji rolnika, albowiem nie posiadał gospodarstwa rolnego z parkiem maszynowym, do uprawy gruntów znajdujących się w jego posiadaniu, nie czynił działań zarządczych ani nie prowadził działalności rolniczej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę decyzji przez przyznanie płatności zgodnie z wnioskiem. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. 1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz Rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009;
2. 2. obrazę przepisów proceduralnych, a w szczególności:
3. a. art. 8 k.p.a. poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania do organów państwa, w szczególności: całkowite zlekceważenie zarzutów wnoszącego odwołanie, bezkrytyczne przyjęcie, że organ pierwszej instancji posiadał wiedzę wystarczającą do ustalenia, że strona nie była w posiadaniu działek nr [...] oraz [...], a także wobec braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz czynności podejmowanych przez organ w zakresie procedury przeprowadzonej kontroli;
4. b. art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady należytego i wyczerpującego informowania wnoszącego odwołanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, a w szczególności, że na początku 2013r. wypłacono dotację innemu rolnikowi, który złożył wniosek dotyczący tych samych działek gruntu;
5. c. art. 11 k.p.a., z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim ARiMR pominęła dowody zgłoszone przez stronę;
6. d. art. 25 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewyłączenie od udziału w postępowaniu Kierownika Biura Powiatu Ś., gdyż organ ten z uwagi na powiązania personalne nie dawał gwarancji zapewnienia bezstronności postępowania, a miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
7. e. art. 68 § 1 k.p.a., poprzez sporządzenie protokołu z przesłuchania świadków i stron niniejszego postępowania w sposób wadliwy, albowiem S. K. został pozbawiony możliwości swobodnego wypowiedzenia się na zadawane mu pytania;
8. f. art. 110 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy w części dotyczącej całości płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] uprawomocniła się w części dotyczącej przyznania K. K. płatności rolnośrodowiskowej w łącznej wysokości 40.084,00 zł, a odwołanie dotyczyło zaskarżenia w części odmowy płatności rolnośrodowiskowych do działek nr [...] oraz [...] położonych w obrębie B. i odmowy przyznania K. K. płatności rolnośrodowiskowej w wysokości ponad 40.084,00 zł, a nadto decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2014r. dotyczyła uchylenia zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej decyzji;
9. 3. błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegające głównie na:
10. a. nieuzasadnionym ustaleniu, że w 2013r. skarżący nie był w posiadaniu działek nr [...] oraz [...] w B. w sytuacji, gdy już w październiku 2012 r. złożył wniosek do Agencji Nieruchomości Rolnej Oddział w S. Filia K. o dzierżawę obu tych działek, dokonał ich oględzin, odnalazł punkty graniczne, na przełomie lutego i marca 2013r. usunął kretowiska, pobrał próbki gleby celem przygotowania planu zabiegów agrotechnicznych, albowiem według wstępnych informacji w kwietniu bądź w maju 2013r. miał według planów odbyć się przetarg, następnie kilkakrotnie dokonywał lustracji działek w celu oceny wegetacji roślin, zasięgał na bieżąco informacji w Agencji Nieruchomości Rolnych, która w maju 2013r. dokonała lustracji wskazując, że działki na dzień 31 maja 2013r. nie były użytkowane (pismo z dnia 13 marca 2014r.) oraz, że lustracje w lipcu 2013r. wykonał ornitolog U. B., który wskazał, że podczas prac terenowych 5 lipca 2013r. nie stwierdził koszenia przed terminem wskazanym w zasadach prowadzenia zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych, w sytuacji gdy wyższej wskazane okoliczności prowadzą do jednoznacznego wniosku, że w 2013r. wnoszący odwołanie był w posiadaniu obu działek i zabiegi agrotechniczne wykonał w prawidłowych terminach;
11. b. błędnym ustaleniu, że wnoszący odwołanie nie dokonywał zabiegów agrotechnicznych w sytuacji, gdy wykosił on obie działki numer [...] oraz [...] w B. o łącznej pow. 9,5 ha w połowie września 2013r., stosując się do szczególnych terminów agrotechnicznych;
12. c. błędnym ustaleniu, że wnoszący odwołanie nie jest rolnikiem.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że w toku postępowaniu nie zostały naruszone zasady określone w art. 8, art. 9, art. 11, art. 25 § 1, art. 68 § 1 oraz art. 110 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut ponownego rozpoznania sprawy w zakresie szerszym niż wynikający z decyzji drugoinstancyjnej, albowiem - po pierwsze - decyzją nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR uchylił decyzję nr [...] w całości, a nie w części; po drugie - zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia posiadacza gruntów uprawnionego do otrzymania płatności. W żadnym stopniu nie ograniczało to postępowania organu dla pozostałych gruntów z wniosku, zwłaszcza gdy wyjaśnienia S. K. wywołały uzasadnione wątpliwości co do spełnienia przez skarżącego warunku posiadania i dla innych zadeklarowanych działek.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 138 k.p.a. określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydania decyzji w nim określonych, nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji, bowiem organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 68 § 1 k.p.a., albowiem z protokołów przesłuchania S. K. wynikają w sposób czytelny i zrozumiały kwestie podlegające wyjaśnieniu, a protokoły te zwierają wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 25 k.p.a. W ocenie Sądu prawidłowe było działanie organu polegające na wyłączeniu od rozpoznania sprawy Kierownika Biura Powiatowego w S. i dwóch pracowników tego organu, a następnie odmowa wyłączenia Kierownika Biura Powiatowego w Ś. z uwagi na to, że podstawą do wyłączenia nie może być podnoszony przez stronę fakt uprzedniego zatrudnienia pracownika tego organu w S. Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., gdyż organ odwoławczy wskazał na wszelkie przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję, należycie wyjaśnił i uzasadnił swoje stanowisko. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem przepisów k.p.a. znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie wywiódł, że K. K. nie udowodnił posiadania działek w okresie objętym wnioskiem za 2013r., co jest warunkiem bezwzględnym do przyznania płatności bezpośrednich na podstawie art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach. Na podstawie materiału dowodowego sprawy organ zasadnie bowiem doszedł do przekonania, że to pełnomocnik skarżącego przejął sporne grunty w określonej dacie od Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych i nie wykazał, aby poczynił dalsze działania w celu ich późniejszego poddzierżawienia kolejnej osobie - na przykład skarżącemu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. K. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi WSA w Szczecinie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 60 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w zw. z art. 336 k.c., art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2007 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina - przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
3. a. art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd zarzutu, że organy administracji publicznej nie prowadziły postępowania, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, a w szczególności: bezkrytyczne przyjęcie, iż organ administracyjny posiadał wiedzę wystarczającą do ustalenia, iż skarżący nie był w posiadaniu działek nr [...] oraz [...] w B., w sytuacji gdy już w październiku 2012r. złożył on wniosek do Agencji Nieruchomości Rolnej Oddział w S. Filia K. o dzierżawę obu tych działek, dokonał ich oględzin, odnalazł punkty graniczne, na przełomie lutego i marca 2013r. usunął kretowiska, pobrał próbki gleby celem przygotowania planu zabiegów agrotechnicznych, następnie kilkakrotnie dokonywał lustracji działek w celu oceny wegetacji roślin, zasięgał na bieżąco informacji w Agencji Nieruchomości Rolnych, która w maju 2013r. dokonała lustracji wskazując, że działki na dzień 31 maja 2013r. nie były użytkowane (pismo z dnia 13 marca 2014r.) oraz zlecił w lipcu 2013r. lustrację wykonaną przez ornitologa U. B., który nie stwierdził koszenia przed terminem wskazanym w zasadach prowadzenia zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy wyższej wskazane okoliczności prowadzą do jednoznacznego wniosku, że w 2013r. wnoszący odwołanie był w posiadaniu obu działek i zabiegi agrotechniczne wykonał w prawidłowych terminach;
4. b. art. 25 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez Sąd, podczas gdy K. K. złożył wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu i wyznaczenia innego organu, Kierownika Biura Powiatu K., gdyż organ ten z uwagi na powiązania personalne nie dawał gwarancji zapewnienia bezstronności postępowania, gdzie decyzja ta została wydana przez organ podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu a miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
5. c. art. 68 §1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez Sąd w sytuacji, gdy sporządzenie protokołu z przesłuchania świadków i stron niniejszego postępowania dokonano w sposób wadliwy, albowiem S. K. został pozbawiony możliwości swobodnego wypowiedzenia się na zadawane mu pytania wprowadzając go w błąd i w konsekwencji uniemożliwiający dokonanie prawdziwych ustaleń faktycznych w sprawie;
6. d. art. 110 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez rozpoznanie sprawy w części dotyczącej całości płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] uprawomocniła się w części dotyczącej przyznania K. K. płatności rolno-środowiskowej w łącznej wysokości 40.084,00 zł, a odwołanie z dnia 12 maja 2014r. dotyczyło zaskarżenia w części odmowy płatności rolnośrodowiskowych do działek nr [...] oraz [...] położonych w obrębie B. i odmowy przyznania K. K. płatności rolnośrodowiskowej w wysokości tylko i wyłącznie ponad 40.084,00 zł, a nadto decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z dnia [...] września 2014r. dotyczyła uchylenia decyzji jedynie w części zaskarżonej, a nie w całości.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że był posiadaczem działek nr [...] oraz [...] od jesieni 2012r. W październiku 2012r. jego pełnomocnik – S. K. złożył wniosek o dzierżawę obu przedmiotowych działek w celu ich rolniczego użytkowania w 2013r. i w latach następnych. W dniu 10 grudnia 2012r. otrzymał on pismo z Agencji Nieruchomości Rolnych Filia w K., w którym poinformowano go, że Agencja przystępuje do procedury mającej na celu wydzierżawienie dla wnioskodawcy różnych działek, w tym również działek nr [...] oraz [...]. Pismo to dało podstawę do podjęcia przez wnioskodawcę szeregu czynności dotyczących tych działek. Na początku 2013r. wnioskodawca dokonał oględzin obu działek, odszukał punkty graniczne, ustalił stan upraw, przygotował łąki pod koszenie. Po kwietniu 2013r. skarżący kasacyjnie wielokrotnie przybywał na terenie działek nr [...] oraz [...] pobierając próbki gleby i obserwując rozwój gatunków na tych łąkach celem ustalenia i zaplanowania nawożenia i innych niezbędnych prac agrotechnicznych.

Pierwotnie przetarg na dzierżawę miał się odbyć na przełomie zimy i wiosny 2013r. i dlatego niezbędne było odpowiednie wcześniejsze przygotowanie. Skarżący kasacyjnie był przekonany, że będzie dzierżawcą, gdyż nie było żadnych innych rolników ubiegających się o dzierżawę tego terenu. Przeprowadzał obserwacje ornitologiczne działek w celu ustalenia, czy istotnie gnieżdżą się tam ptaki, jak również wszedł w posiadanie opinii specjalisty ornitologa. Przetarg został ogłoszony w czerwcu 2013r., a odbył się w lipcu i zgodnie z przewidywaniami skarżący kasacyjnie go wygrał. Umowa pisemna miała zostać podpisania bezpośrednio po przetargu, ale z uwagi na okres urlopowy jej formalne podpisanie przesunęło się w czasie i nastąpiło we wrześniu 2013r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższe okoliczności jednoznacznie świadczą, że wszedł w posiadanie działek numer [...] oraz [...] na początku 2013r. i wykonywał różne opisane powyżej czynności świadczące, że jest stałym posiadaczem obu działek.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował ustalenie organu podzielone przez Sąd, iż A. M. wykosił działki [...] i [...] w lipcu 2013r. o łącznej pow. 5,60 ha, co uniemożliwiało uznanie, iż K. K. był w posiadaniu całych tych działek. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na sprzeczności w zeznaniach A. M., podważające ich wiarygodność. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, bezzasadne jest więc nakładanie jakiejkolwiek sankcji, bowiem prawomocnie uwzględniono już płatność 50,58 ha (w prawomocnej części decyzji z dnia [...] kwietna 2014r., a zmniejszono pow. w łącznej wysokości 9,87 ha i jedynie tej części dotyczyło odwołanie). Tym samym więc nie zachodzi przypadek tzw. przedeklarowania o ponad 50% stanowiąca podstawę do nakładania sankcji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że organ administracyjny uniemożliwił mu wypowiedzenie się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez co naruszono art. 6, 7, 8, 10 k.p.a. Organ administracyjny nie dołączył bowiem do rozpoznawanej sprawy dokumentów dotyczących przeprowadzanej kontroli krzyżowej. Poza tym sposób prowadzenia przesłuchań świadków oraz stron był niewłaściwy i uniemożliwiał wypowiedzenie się, albowiem zadawane pytania uniemożliwiały organowi dokonanie ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona uzasadniona.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również naruszenia prawa procesowego. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, w takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez rozpoznanie sprawy dotyczącej całości płatności obszarowej w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji uprawomocniła się w części dotyczącej przyznania K. K. jednolitej płatności obszarowej, a odwołanie z dnia 12 maja 2014r. dotyczyło zaskarżenia w części odmowy tej płatności do działek nr [...] oraz [...] położonych w obrębie B. i odmowy przyznania K. K. płatności w tej części. Sam zarzut skargi kasacyjnej nie został wprawdzie sformułowany w sposób w pełni prawidłowy, bowiem nie został on powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, jednakże analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jego właściwe zidentyfikowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, w której wskazano, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.

NSA w niniejszej sprawie potraktował podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego jako zarzut nieprawidłowej oceny przez Sąd administracyjny pierwszej instancji braku naruszenia przez organ administracyjny powyższych przepisów procesowych i oddalenie skargi przez Sąd, zamiast jej uchylenia. Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia prawa procesowego stanowi przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w samych zarzutach błędnie wskazał też numery decyzji poprzedzających decyzję zaskarżoną, z treści akt administracyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak w sposób niewątpliwy o które decyzje chodziło skarżącemu, należy bowiem uwzględnić, że w sprawie toczą się dwa równoległe postępowania dotyczące tych samych działek i za ten sam okres, a różniące się jedynie rodzajem wnioskowanej płatności (druga sprawa toczy się pod sygn. akt II GSK 4233/16), stąd oczywista omyłka we wskazaniu przez stronę skarżącą kasacyjnie numerów wcześniejszych decyzji, poprzedzających decyzję zaskarżoną.

Trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że decyzja organu odwoławczego z dnia [...] września 2014r., została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. Odwołanie od decyzji organu I instancji tj. decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu K. z siedzibą w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. zawarte w piśmie K. K. z dnia 12 maja 2014r., w sposób wyraźny i nie budzący żadnych wątpliwości wskazuje, że odwołujący się zaskarżył decyzję organu I instancji jedynie w części, a nie w całości. Zostało to wprost wyartykułowane w pierwszym zdaniu odwołania, w którym wskazał on, że zaskarża tę decyzję "w części dotyczącej odmowy płatności w ramach wsparcia bezpośredniego do działek [...] oraz [...] (...)". Także w sformułowanym wniosku odwołania wskazał, że "podnosząc powyższe zarzuty, wnoszę o uchylenie zaskarżonej części decyzji (...)".

Potwierdza to też treść uzasadnienia powyższego odwołania, w którym odwołujący polemizuje z argumentami organu dotyczącymi zarzucanego braku posiadania działek [...] i [...], odnosi się zatem jedynie do tej części decyzji, nie podejmując polemiki z pozostałymi.

Art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje, że: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Rację ma skarżący kasacyjnie, że w zakresie rozpatrywania odwołania organ odwoławczy nie może działać z urzędu.

Odwołujący się ma możliwość wniesienia odwołania co do całości lub części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Ta ostatnia możliwość tj. zakwestionowanie odwołaniem jedynie części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, jest dopuszczalna w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to stanowi samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takim przypadku pozostała część rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji, które nie są przedmiotem odwołania wniesionego przez stronę, staje się ostateczna, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 16 k.p.a. Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998r., sygn. akt IV SA 2006/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1260/96, niepubl.).

Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie możliwe było zakwestionowanie przez K. K. odwołaniem jedynie części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie stanowiło samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie wpływało na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r. składała się z trzech, wyraźnie wyodrębnionych i samodzielnych części. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w pierwszej części umorzył postępowanie w sprawie przyznania wsparcia do działki [...], w części drugiej odmówił przyznania płatności do działek [...] i [...], a w części trzeciej przyznał wsparcie w kwocie 25.185,68 zł w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 z tytułu JPO. W odwołaniu zakwestionowano jedynie drugą część decyzji, dotyczącą działek [...] i [...] oraz wysokość końcową przyznanego dofinansowania jako nieobejmującą płatności do tych działek.

Odwołaniem objęto zatem samodzielną część decyzji, w zakresie zaś pozostałych części decyzji uostateczniła się ona na skutek niewniesienia odwołania i upływu terminu do jego wniesienia. Orzekanie zatem w co do pozostałych części przez organ odwoławczy było niedopuszczalne.

Za uzasadniony uznać zatem należy zarzut skargi kasacyjnej, że pomimo odwołania z dnia 12 maja 2014r. wniesionego jedynie co do części decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014r., organ odwoławczy decyzją kasacyjną z dnia [...] września 2014r. objął całą decyzję organu I instancji, uchylił ją w całości i w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy o niezaskarżonej części decyzji orzekł zatem z urzędu, bez odwołania, co jest niedopuszczalne. Ten błąd organu skutkował następnie wadliwością dalszych etapów postępowania, po tej decyzji kasacyjnej nieprawidłowy był bowiem zakres ponownego postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji i zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu K. z siedzibą w S. z dnia [...] maja 2015r., a następnie zakres decyzji organu odwoławczego tj. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2015r. utrzymującej ją w mocy. Zasadnie zatem zarzuca skarżący kasacyjnie, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a.

Sąd I instancji naruszył prawo akceptując fakt, że "pomimo, że wnioskowany, w wówczas złożonym odwołaniu zakres żądania dotyczył jej części związanej z odmową wsparcia dla działek [...] i [...]", to "postępowanie odwoławcze zakończyło się uchyleniem decyzji w całości a nie w części". Podkreślić należy, że nie tylko wnioski odwołania dotyczyły jedynie części kwestionowanej decyzji, ale także jego zakres był w sposób wyraźny i jednoznaczny ograniczony do części decyzji organu I instancji. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, organ odwoławczy orzekając o całości decyzji organu I instancji, a więc także w zakresie nieobjętym odwołaniem, orzekł wychodząc poza kompetencje przyznane mu z mocy art. 138 k.p.a., rozpatrywał bowiem sprawę poza zakresem odwołania.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i z tego powodu orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji oraz, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także poprzednią decyzję kasacyjną z dnia [...] września 2014r., w których organ orzekł ponad granice wyznaczone odwołaniem.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien ograniczyć się wyłącznie do zakresu wskazanego w odwołaniu. Wobec uwzględnienia powyższego zarzutu procesowego, ocena przez NSA pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest przedwczesna.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.