Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1734/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. F.-Ch. "S." Spółki z o.o. w P. (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmawiającą podwyższenia ceny urzędowej produktu leczniczego uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie może być ona wykonana i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. Spółka wystąpiła do Ministra Zdrowia o podwyższenie cen urzędowych dla produktów leczniczych umieszczonych na listach odpłatności: [...] i [...].
Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Zespół do Spraw Gospodarowania Lekami (dalej: ZGL) na podstawie art. 7 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 385), dalej: u.c. rekomendował nieuwzględnienie wniosku o podwyższenie ceny urzędowej produktu leczniczego [...], ponieważ produkt ten nie spełnił kryterium konkurencyjności cenowej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Zdrowia na podstawie art. 67 ust. 10, ust. 11 i ust. 12 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 ze zm.), dalej: u.r.l. objął refundacją i ustalił urzędową cenę zbytu produktu leczniczego [...] w wysokości 2,01 zł.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Zdrowia na podstawie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 u.r.l. objął refundacją [...] ustalając jednocześnie, że ten produkt leczniczy będzie dostępny we wskazaniu określonym stanem klinicznym "u chorych przyjmujących [...] w schorzeniach reumatycznych", za odpłatnością zryczałtowaną, według urzędowej ceny zbytu 1,57 zł. Minister Zdrowia określił termin obowiązywania decyzji na 2 lata, a jej wejście w życie na dzień [...] maja 2012 r.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Komisja Ekonomiczna na podstawie art. 18 ust. 3 w zw. z art. 76 u.r.l. w wyniku przeprowadzonych negocjacji ustaliła cenę urzędową zbytu dla produktu leczniczego [...] na poziomie 4,59 zł.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Zdrowia działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 76 u.r.l. utrzymał w mocy uchwałę ZGL z dnia [...] maja 2011 r., odmawiając tym samym zmiany decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że produkt leczniczy Spółki nie spełnił kryterium konkurencyjności cenowej z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.r.l.
W skardze do WSA w W. Spółka wniosła o uchylenie decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Spółka argumentowała, że spełniła kryteria ustawowe i cena urzędowa produktu leczniczego powinna zostać podwyższona.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalanie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. WSA w W. skargę uwzględnił z innych przyczyn niż wskazano w jej treści.
Przyjmując za punkt wyjścia stanowisko, że ZGL jest organem I instancji Sąd uznał, że wniosek złożony przez skarżącą do Ministra Zdrowia w dniu [...] marca 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne o podwyższenie ceny urzędowej produktu leczniczego [...]. W dniu złożenia wniosku obowiązywał art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c., stosownie do treści którego przedsiębiorcy zajmujący się wytwarzaniem i obrotem produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi objętymi wykazami, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 3: mogą składać wnioski o ustalenie cen urzędowych do ministra właściwego do spraw zdrowia. Z art. 7 ust. 7a u.c. wynika, że rozpatrując ponownie wniosek lub informację, o których mowa w art. 6 ust. 1, oraz wniosek, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) minister właściwy do spraw zdrowia może:
- 1) ustalić ceny urzędowe leku albo wyrobu medycznego, umieszczając go w wykazach, o których mowa w art. 5 ust. 1,
- 2) odmówić ustalenia cen urzędowych leku albo wyrobu medycznego i nie umieścić go w wykazach, o których mowa w art. 5 ust. 1, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych oraz kryteria, o których mowa w art. 7 ust. 3,
- 3) zmienić ceny urzędowe leku albo wyrobu medycznego znajdującego się na wykazach, o których mowa w art. 5 ust. 1,
- 4) odmówić zmiany cen urzędowych leku albo wyrobu medycznego znajdującego się na wykazach, o których mowa w art. 5 ust. 1, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych oraz kryteria, o których mowa w art. 7 ust. 3.
Z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie u.r.l., która uchyliła art. 5, 6 i 7 u.c. Jednocześnie w myśl art. 76 ust. 1 u.r.l. do rozpatrywania wniosków, o których mowa w art. 39 ustawy, o której mowa w art. 63, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Jednak część przepisów nowej u.r.l. weszła w życie wcześniej, bo w terminie 14 dni od ogłoszenia (por. art 86 u.r.l.).
Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Minister Zdrowia przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wydał dwie decyzje jako organ I instancji. Decyzje te dotyczyły objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu spornego produktu leczniczego. Pierwsza z nich została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r., a druga w dniu [...] kwietnia 2012 r. Ani Minister, ani skarżąca Spółka w toku postępowania administracyjnego nie podnosili, że te decyzje są nieprawomocne, i że zostały zaskarżone. Następnie, w dniu [...] czerwca 2012 r. Minister Zdrowia działając jako organ II instancji, rozpatrzył odwołanie skarżącej Spółki od uchwały ZGL z dnia [...] maja 2011 r. – organu I instancji. Jednakże decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana już po wejściu w życie u.r.l. Według stanu prawnego obowiązującego na dzień [...] czerwca 2012 r. w miejsce ZGL powstała Komisja Ekonomiczna.
Do zadań tej Komisji, utworzonej przy Ministrze Zdrowia należy prowadzenie negocjacji z wnioskodawcą w zakresie m.in. ustalenia urzędowej ceny zbytu (art. 17 i art. 18 u.r.l.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.r.l. ZGL działa na podstawie dotychczasowych przepisów i wykonuje zadania Komisji Ekonomicznej, o której mowa w art. 17, do czasu jej powołania, nie dłużej jednak niż przez miesiąc od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Na podstawie art. 86 pkt 1 u.r.l. przepis art. 79 ustawy wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, zatem w dniu 28 czerwca 2011 r. (ogłoszenie nastąpiło 13 czerwca 2011 r.).
Mając na uwadze powołane wyżej przepisy prawa Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wydanie decyzji objętej skargą było bezprzedmiotowe. Sąd wyjaśnił, że Komisja Ekonomiczna, będąca nowym organem powstałym w miejsce ZGL nie przejęła jego kompetencji w zakresie ustalenia ceny urzędowej produktu leczniczego, zaś wobec wejścia w życie u.r.l. Minister Zdrowia powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] czerwca 2012 r.) cena urzędowa (zbytu) spornego produktu leczniczego została już ustalona decyzjami Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r., wydanymi po przeprowadzeniu negocjacji przez Komisję Ekonomiczną. W takiej sytuacji faktycznej nie było możliwe kontynuowanie postępowania odwoławczego o podwyższenie ceny urzędowej tego leku, zwłaszcza że następcą prawnym ZGL została Komisja Ekonomiczna, wyposażona jedynie w kompetencje negocjacyjne. W ocenie Sądu, Minister Zdrowia dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bo w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, wszczętego wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r.
Nadto WSA w W. podkreślił, że w niniejszej sprawie, traktowanej jako sprawa o podwyższenie (ustalenie) ceny urzędowej produktu leczniczego [...] w znaczeniu materialnym zostały de facto wszczęte trzy postępowania administracyjne:
- 1. postępowanie wszczęte na podstawie wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2011 r. o podwyższenie ceny urzędowej, zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r.;
- 2. postępowanie wszczęte przez Ministra Zdrowia w lipcu 2011 r. tj. po wejściu w życie części przepisów u.r.l., zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. o objęciu refundacją leku [...] i ustaleniu ceny urzędowej jego zbytu;
- 3. postępowanie wszczęte przez Ministra Zdrowia w styczniu 2012 r., zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku [...] ze wskazaniem: "u chorych stosujących [...] w schorzeniach reumatycznych".
W ocenie WSA tożsamość wymienionych postępowań nie budziła wątpliwości, natomiast z uwagi na uchylenie decyzji Ministra Zdrowia z powodów procesowych, badanie merytorycznych zarzutów skargi było przedwczesne.
II
Skargę kasacyjną złożył Minister Zdrowia.
Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 76 u.r.l. nie jest tożsama przedmiotowo z decyzją wydaną na podstawie art. 67 ust. 10, ust. 11 i ust. 12 u.r.l.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, bo przyjęte przez Sąd stanowisko narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Spółka nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały prawne warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Skarga kasacyjna Ministra Zdrowia powołuje w podstawie prawnej obie podstawy kasacyjne, przy czym zarzut stawia tylko w zakresie naruszeń przepisów postępowania. Niezależnie jednak od tego, powołanie w podstawie skargi kasacyjnej obu rodzajów naruszeń z art. 174 p.p.s.a. wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania.
Minister Zdrowia stwierdza, że wyrok WSA w W. będący przedmiotem skargi kasacyjnej wydany został z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów polega na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że objęta skargą decyzja nie jest tożsama z decyzjami wydanymi na podstawie art. 67 ust. 10-12 u.r.l., skoro podstawą jej wydania był art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 76 u.r.l. Przyjęcie przez WSA w W. tożsamości tych spraw, a w konsekwencji decyzji je rozstrzygających doprowadziło do wadliwości wyroku, a przez to do dokonania przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna będąc sformalizowanym środkiem prawnym wyznaczającym granice działalności sądu odwoławczego musi konkretnie i jednoznacznie wskazywać naruszenie przepisu prawa i uzasadniać jego wpływ na wynik sprawy z punktu widzenia istotności podnoszonego naruszenia dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna Ministra Zdrowia nie realizuje tego wymogu w zakresie zarzutu naruszenia przez WSA w W. art. 3 § 1 p.p.s.a. NSA wskazuje, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem, który wyznacza zakres działania sądu administracyjnego stwierdzając, że ten sąd sprawuje kontrolę działalności administracji i stosuje prawem określone środki. Wskazanie naruszenia tego przepisu i domaganie się na tej podstawie uwzględnienia skargi wymagałoby wykazania, że WSA w W. nie prowadził kontroli organu administracji publicznej oraz, że nie stosował prawem przewidzianych środków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji na rzecz takiego stanowiska, zatem przyjąć trzeba, że ten zarzut nie znajduje prawnego uzasadnienia.
W ocenie Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Z treści art. 15 k.p.a. wynika, że w polskim porządku prawnym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści tej regulacji nie wynika, by rozstrzygnięcie WSA w W. uwzględniające skargę Spółki i uchylające objętą tą skargą decyzję naruszało treść art. 15 k.p.a. Minister Zdrowia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazuje związku uchylenia jego decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, a przez to naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podkreślić należy, że już z samej treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., która daje sądowi uprawnienie do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych wynika dopuszczalność takiego orzekania, a tym samym trudno za racjonalne uznać stanowisko, które dopatruje się naruszenia art. 15 k.p.a. ze względu na uchylenie decyzji objętej skargą i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
NSA akcentuje, że postępowanie kasacyjne rządzi się określonymi regulacjami, co oznacza, że skuteczne kwestionowanie wyroku poddanego kontroli kasacyjnej musi wiązać się z trafnym postawieniem zarzutów, bo tylko wtedy pojawiają się formalne warunki do oceny wyroku przez Sąd II instancji. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej brak jest takich zarzutów, a tym samym możliwości merytorycznej oceny rozstrzygnięcia objętego tym środkiem procesowym.
W kontekście tych uwag niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej, w ramach którego Minister Zdrowia stawia tezę, że jego decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu, w którym zapadł wyrok objęty skargą kasacyjną jest innym rozstrzygnięciem niż te, co do których zostały wydane przez Ministra Zdrowia decyzje na podstawie nowego prawa tzn. u.r.l. Ten fakt jest oczywisty, ale z niego nie wynika w sposób konieczny wniosek prezentowany w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym wyrok WSA w W. ma nie odpowiadać prawu. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, którego niektóre fragmenty mogą być prawnie nieprecyzyjne, zajął słuszne stanowisko, że w chwili orzekania organ ma brać pod uwagę obowiązujący stan prawny z punktu widzenia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ten pogląd Sądu I instancji jest trafny, tak jak i sformułowany wniosek, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2012 r., a więc po wejściu w życie u.r.l. nie może toczyć się postępowanie w zakresie wyznaczonym wnioskiem Spółki o zmianę ceny urzędowej produktu leczniczego [...], skoro ten problem rozstrzygnięto innymi decyzjami.
Dla uzasadnienia takiego stanowiska nietrafna jest argumentacja Sądu I instancji o tożsamości wskazanych spraw, co nie zmienia faktu, że rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a Minister Zdrowia nie kwestionował uzasadnienia wyroku z punktu widzenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tym samym nie stworzył podstaw do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia tej normy prawnej.
Zmiana stanu prawnego w dniu orzekania przez Ministra Zdrowia skutkuje tym, że odpada podstawa prawna orzekania, a w takiej sytuacji organ nie może orzekać, co jest powodem do umorzenia postępowania odwoławczego.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. należało oddalić skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.