Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 370/07, oddalił skargę S. M. na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wpisu Skarbu Państwa do rejestru REGON i wydania S.M. zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:
S. M. złożył do Urzędu Statystycznego w Z.G. wniosek o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej podmiotu określonego w tym wniosku jako "Skarb Państwa - S. M.". Określając rodzaj działalności, do której ma się odnosić wpis, wnioskodawca wskazał "gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa". Dyrektor Urzędu Statystycznego w Z. G. poinformował S. M. na piśmie, że zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.), dalej: ustawa o s.p., w rejestrze podmiotów gospodarki narodowej ujmowane są wyłącznie informacje o osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej oraz o osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie tej działalności, zaś "starostom numery identyfikacyjne REGON nie przysługują". Na wymienione pismo S. M., z powołaniem się na art. 219 k.p.a., złożył zażalenie, w którym podniósł, iż wniosek dotyczył nadania numeru identyfikacyjnego REGON Skarbowi Państwa w zakresie działań należących do właściwości starosty jako organu zarządzającego nieruchomościami Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), nie zaś staroście.
S.M. wyjaśnił, że powodem ubiegania się o nadanie numeru identyfikacyjnego REGON Skarbowi Państwa i wydanie zaświadczenia tej treści jest to, iż starosta reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, zmuszony jest posługiwać się numerem identyfikacyjnym REGON nadanym starostwu. Ponadto, numer ten potrzebny jest do uzyskania numeru NIP dla Skarbu Państwa, aby nie posługiwać się NIP starostwa, które nie jest podatnikiem VAT. Ponadto, dnia [...] marca 2006 r. złożony został i podpisany przez S. M. drugi wniosek o wpis do KRUPGN, w którym wskazano Skarb Państwa jako podmiot zgłaszający. Wiceprezes GUS poinformował wnioskującego, na piśmie, że organ wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej nie zmienia swego statusu i nie spełnia przesłanek określonych w art. 42 ustawy o s.p. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 ze zm.), a zatem wpis nie jest możliwy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w wyniku rozpoznania skargi S. M., uchylił zaskarżone akty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., stwierdzając, iż udzielone w sprawie informacje mają charakter postanowień, uchybiających formie postanowienia określonej w art. 124 k.p.a. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sąd dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., z uwagi na to, że przedmiot żądania nie został określony w sposób jednoznaczny.
Sąd polecił organowi naprawić tę wadę i wyjaśnić przedmiot żądania S. M. określony we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, a następnie wydać zaświadczenie albo odmówić jego wydania z zachowaniem formy właściwej dla postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.
Dyrektor Urzędu Statystycznego w Z. G. rozpoznając wniosek o wpis do KR REGON podmiotu określonego jako - Skarb Państwa - S. M. - pismem z dnia [...] października 2006 r. zobowiązał wnioskującego do sprecyzowania przedmiotu żądania poprzez jednoznaczne określenie podmiotu podlegającego zgłoszeniu, a tym samym do wypowiedzenia się co do aktualności wniosków złożonych dnia [...] marca 2006 r. i [...] marca 2006 r. S.M. w piśmie z dnia [...] października 2006 r. sprecyzował przedmiot żądania, wskazując, że wniosek dotyczy nadania numeru identyfikacyjnego REGON Skarbowi Państwa. We wspomnianym piśmie wnioskodawca powołał się na swoją szczególną sytuację podmiotu gospodarującego nieruchomościami Skarbu Państwa oraz art. 67 § 2 k.p.c., zgodnie z którym w postępowaniu cywilnym zdolność sądową posiada zawsze Skarb Państwa, a reprezentują go organy państwowych jednostek organizacyjnych (stationes fisci), z których działalnością wiąże się dana sprawa.
Na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami taką rolę pełni także starosta. Przypominał, iż w art. 7 Ordynacji podatkowej, ustawodawca definiując podatnika jako osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nie wyłączył Skarbu Państwa będącego osobą prawną.
Dyrektor Urzędu Statystycznego w Z. G., po ponownym rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił dokonania wpisu do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej podmiotu o nazwie Skarb Państwa i wydania zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON.
Prezes GUS, wyniku złożonego przez S. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ przypomniał, iż zgodnie z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Prezesa GUS, wykonywanie przez organ zadania zleconego z zakresu administracji rządowej nie zmienia statusu tego organu, co oznacza, że nie są spełnione przesłanki warunkujące wpis do rejestru REGON, co z kolei jest podstawą utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę S. M. za nieuzasadnioną. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o s.p. Prezes GUS prowadzi krajowe rejestry podmiotów gospodarki narodowej. Podmiotem gospodarki narodowej w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy o s.p. jest osoba prawna, jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej oraz osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Opracowane przez służby statystyki publicznej ewidencjonowanie podmiotów gospodarki narodowej ma określać i opisywać przebieg procesów gospodarczych i społecznych oraz wzajemne między nimi relacje. Temu celowi ma służyć prowadzony przez Prezesa GUS krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej. Rejestr ten stanowi zbiór niezbędnych podstawowych informacji o podmiotach związanych z ich działalnością, również gospodarczą. Ustawa o statystyce publicznej nakazuje każdemu podmiotowi gospodarki narodowej złożyć wniosek o wpis do rejestru podmiotów oraz informować o zachodzących zmianach w zakresie danych podlegających ewidencji (art. 42 ust. 2 ustawy o s.p.).
Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o s.p. zgłoszeniu podlegają następujące informacje o podmiotach gospodarki narodowej: nazwa i adres siedziby, forma prawna i forma własności, wykonywana działalność, w tym rodzaj przeważającej działalności, data powstania, rozpoczęcia, zawieszenia, zakończenia działalności, nazwa organu rejestrowego lub ewidencyjnego, nazwa rejestru i nadany przez ten organ numer, liczba pracujących oraz informacje o jednostkach lokalnych. Stosownie do art. 42 ust. 4 ustawy o s.p. wpis do rejestru podmiotów następuje po zakodowaniu cech podmiotu wymienionych w art. 42 ust. 1 ustawy o s.p. z jednoczesnym nadaniem numeru identyfikacyjnego. Podmiotom wpisanym do rejestru urzędy statystyczne wydają zaświadczenia o nadanym im numerze identyfikacyjnym. W związku z przytoczonymi unormowaniami Sąd stwierdził, że żądanie skarżącego dotyczące nadania podmiotowi reprezentującemu Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami numeru REGON i wydania stosownego zaświadczenia przez uprawnione do tego organy nie znajdowało podstawy w obowiązujących przepisach.
Jak wynika z przywołanych przepisów, wpisowi do prowadzonego przez Prezesa GUS rejestru podlegają wyłącznie podmioty zidentyfikowane przez swoją formułę prawno-organizacyjną. Oznacza to możliwość określenia i opisania takiego podmiotu przy uwzględnieniu wszystkich informacji wskazanych w art. 42 ust. 1 ustawy o s.p. Mimo że przepisy prawa cywilnego (art. 33 k.c.) przyznają Skarbowi Państwa osobowość prawną, to jest on konstrukcją jurydyczną odzwierciedlającą Państwo jako takie i w konsekwencji odmienną od konstrukcji prawnych, wyrażających konkretne, realne podmioty prawno-organizacyjne prowadzące określoną i zgodną z ich wolą działalność.
W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie, która jest osadzona wyłącznie na gruncie regulacji publicznoprawnej, nie może przynieść zamierzonego efektu także argumentacja skarżącego, że Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków w odniesieniu do mienia państwowego nie należącego do innych osób prawnych (art. 34 k.c.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że powierzenie staroście reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami z jednoczesnym wskazaniem, że wykonuje w ten sposób zadania z zakresu administracji rządowej (art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oznacza, że wykonuje on wspomniane zadania tak, jak organ wykonawczy powiatu zadania własne powiatu. W związku z tym, zdaniem WSA, posługiwanie się przez starostę przy wykonywaniu zadań określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami numerem NIP starostwa nie jest błędem. Zgodnie bowiem z art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym starostwo jest jednostką organizacyjną powiatu, przy pomocy której wykonywane są zadania powiatu, również jako zadania z zakresu administracji rządowej powierzone staroście jako organowi wykonawczemu powiatu.
S. M. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 i art. 43 ust. 1 ustawy o s.p. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie ma sprzeczności między treścią art. 42 ust. 1 ustawy o s.p. a możliwością i koniecznością nadania Skarbowi Państwa numeru REGON. Według S. M. nie jest możliwe zawężanie dyspozycji art. 42 ust. 2 ustawy o s.p. do osób prawnych innych niż Skarb Państwa, który rzeczywiście posiada specyficzną konstrukcję jurydyczną. Zdaniem S. M., każdy organ, który w imieniu Skarbu Państwa wykonuje jego kompetencje, wiążące się z koniecznością posługiwania się numerem NIP, powinien posiadać numer REGON. Ponadto podkreślił, że starosta realizując dyspozycję art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykonuje tych kompetencji będąc przewodniczącym zarządu powiatu i dlatego w tej działalności nie powinien posługiwać się numerem NIP starostwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istotnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstawy kasacyjnej wraz z jej uzasadnieniem.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem skarżącego - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia określonej w art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.. Konieczne jest więc podanie przepisu z dokładnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej.
W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).
Przechodząc do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 42 i art. 43 ust. 1 ustawy o s.p. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. przez ich błędną wykładnię, stwierdzić należy, że opisane wyżej warunki zostały spełnione jedynie częściowo. Autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił zarzutów naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o s.p. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości ustosunkowania się do nich.
Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 42 ustawy o s.p., to stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie wskazane uchybienie nie wystąpiło.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o s.p. w rejestrze podmiotów gospodarki narodowej są ujmowane, wymienione w pkt 1 - 8 tego przepisu, informacje o osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej oraz osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie tej działalności. W związku z tym rozważenia wymagało czy Skarb Państwa, w zakresie w jakim reprezentowany jest przez S.M., wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w sprawach dotyczących nieruchomości jest podmiotem gospodarki narodowej, podlegającym wpisowi do rejestru tych podmiotów.
Na gruncie regulacji zawartej w art. 33 k.c., Skarb Państwa niewątpliwie jest osobą prawną. Nie posiada on jednak organów ani siedziby. Z uwagi na specyficzny charakter tej osoby prawnej będącej, jak słusznie zauważył WSA, konstrukcją jurydyczną odzwierciedlającą Państwo jako takie, w stosunkach prawnych działa ona poprzez jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi. Z istoty koncepcji Skarbu Państwa wynika, że chociaż jest on osobą prawną, to nie mieści się w kategorii podmiotów gospodarki narodowej prowadzących działalność gospodarczą.
S.M. wniosek o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej uzasadniał wykonywaniem w imieniu Skarbu Państwa zadań związanych z gospodarowaniem nieruchomościami, podkreślając, że nie jest to zadanie powiatu i dlatego posługiwanie się numerem ewidencyjnym starostwa jest nieuprawnione. Zgodnie ze wskazanym przez skarżącego art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarki nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Wyposażenie starosty w wymienione kompetencje w zakresie reprezentowania Skarbu Państwa nie prowadzi jednak do zmiany jego statusu prawnego. Starosta niezależnie od tego czy działa jako reprezentant Skarbu Państwa, czy też wykonuje inne zadania wynikające z ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), pozostaje przewodniczącym organu wykonawczego powiatu (zarządu), który realizuje powierzone mu zadania przy pomocy starostwa powiatowego.
W związku z tym nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa w zakresie w jakim reprezentowany jest przez S.M., wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w sprawach dotyczących nieruchomości, jest podmiotem gospodarki narodowej, podlegającym wpisowi do rejestru podmiotów gospodarki narodowej z wszystkimi wynikającymi z tego wpisu konsekwencjami.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.