Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 669/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. po rozpoznaniu skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...].
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta C. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku G. S. o umorzenie należności pieniężnej w kwocie 58.225,14 zł nałożonej decyzjami: Nr [...] z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. oraz Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Adresatem tych decyzji był P. S.. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania i nie ma interesu prawnego w ubieganiu się o zastosowanie ulgi w spłacie powyższej należności pieniężnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] października 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania G. S., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podając w uzasadnieniu, że należność w kwocie 58.225,14 zł stanowi sumę kar za samowolne zajęcie pasa drogowego przez P. S. – syna wnioskodawczyni. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wnioskodawczyni, że fakt otrzymania w formie darowizny od syna kiosków przy ul. W. oraz wstąpienie przez nią we wszelkie prawa i obowiązki wynikające z ich własności i posiadania uzasadnia ubieganie się przez nią o zastosowanie ulgi. Organ podał, że przekazanie w/w kiosków w drodze darowizny nie zwolniło P. S. z obowiązku uiszczenia należności z tytułu kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego, ponieważ powyższe kary zostały nałożone decyzjami, wydanymi na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), co oznacza, że tylko adresat decyzji, którymi nałożono te kary, może ubiegać się o zastosowanie ulgi w zapłacie tych należności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stroną mającą interes prawny w umorzeniu należności pieniężnej nałożonej decyzją administracyjną jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę pieniężną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w dniu 7 czerwca 2006 r. Rada Miasta C. korzystając z upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, podjęła uchwałę Nr XLI/487/06 w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, w której wskazała Prezydenta Miasta C., jako organ uprawniony do umarzania tych wierzytelności.
Jednocześnie Rada Miasta udzieliła Prezydentowi zgody na upoważnienie kierowników miejskich jednostek organizacyjnych do umarzania wierzytelności, jeżeli wierzytelność nie przekracza kwoty 3 - krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym podjęcie decyzji o umorzeniu (§ 3 ust. 3 uchwały).
Sąd podał, że z załączonych do akt sądowych pełnomocnictw wynika, iż Prezydent Miasta C. w dniu 19 listopada 2007 r. upoważnił Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w C. – K. T. do umarzania wierzytelności, których wartość nie przekracza kwoty 3 - krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym podjęcie decyzji o umorzeniu.
W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta C. przez główną księgową Zarządu Dróg Miejskich w C. – A. P., która w ocenie Sądu I instancji nie była do tego upoważniona, ponieważ została upoważniona przez Prezydenta Miasta C., na czas nieobecności dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w C., do dokonywania w imieniu Miasta C. czynności prawnych dotyczących prowadzenia i zarządzania Zarządem Dróg Miejskich w C. w zakresie ustalonym statutem tej jednostki oraz do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, na zjazd z dróg, na przejazdy po drogach publicznych pojazdów z ładunkiem lub bez ładunku o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, pobierania opłat i kar pieniężnych, a także orzekania o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu w przypadku samowolnego ich naruszenia.
W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości i uznał, że organ odwoławczy utrzymując powyższą decyzję w mocy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił decyzję organu II instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi G. S., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- - przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że z uchwały Rady Miasta C. Nr XLI/487/06 wynika, iż organem uprawnionym do podjęcia decyzji w sprawie umorzenia wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, jest Prezydent Miasta C.. Rada udzieliła jednocześnie Prezydentowi Miasta C. zgody na upoważnienie kierowników miejskich jednostek organizacyjnych do umarzania wierzytelności, jeżeli wierzytelność nie przekroczy kwoty 3 - krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku poprzedzającym podjęcie decyzji o umorzeniu. Zdaniem organu z powyższego wynika, że ze względu na wysokość kwoty ewentualnego umorzenia (58.225,14 zł), decyzji nie mógł wydać dyrektor miejskiej jednostki organizacyjnej, a tym bardziej upoważnienia takiego nie mogła mieć główna księgowa jednostki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że postępowanie administracyjne zostało umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ organy uznały, że G. S. nie posiada przymiotu strony. Z tego względu organy obydwu instancji w ogóle nie analizowały merytorycznie sprawy dotyczącej umorzenia należności pieniężnych.
Organ podał, że ze znajdujących się w aktach sprawy pełnomocnictw wynika, że A. P. upoważniona została przez Prezydenta Miasta C. na czas nieobecności Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w C. do dokonywania w imieniu Miasta C. czynności prawnych dotyczących prowadzenia i zarządzania Zarządem Dróg Miejskich w C. w zakresie ustalonym statutem tej jednostki oraz do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej obejmujących zarządzanie drogami publicznymi w granicach administracyjnych Miasta C., wynikających z działalności tej jednostki. W związku z powyższym, zdaniem organu, A. P. posiadała pełnomocnictwo do podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Ponadto, zdaniem organu, zaskarżony wyrok nie zawiera szczegółowego uzasadnienia w zakresie naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 138 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. S. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Treść przytaczanych w skardze kasacyjnej podstaw zaskarżenia wymaga w pierwszej kolejności dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny stanowiska Sądu I instancji uznającego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Ocena tego stanowiska uzasadnia przedstawienie na wstępie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę umarzania należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadających jednostce samorządu terytorialnego. Taki charakter ma bowiem kara pieniężna wymierzona P. S. za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.
Zgodnie z obowiązującym w stanie faktycznym sprawy przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umorzone, a ich spłata odroczona lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust.
3. W ust. 2 art. 43 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 oraz wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej.
Na podstawie powyższego upoważnienia Rada Miasta C. podjęła uchwałę nr XLI/487/06 z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności. W § 3 ust. 1 tej uchwały ustalono, że do umorzenia, rozłożenia na raty lub przesunięcia terminu płatności wierzytelności uprawniony jest Prezydent Miasta C.. Natomiast w § 3 ust. 3 ustalono, że Prezydent Miasta C. może upoważnić kierowników miejskich jednostek organizacyjnych do umorzenia wierzytelności, jeżeli wartość wierzytelności nie przekracza 3-krotności kwoty miesięcznego wynagrodzenia, w roku poprzedzającym podjęcie decyzji o umorzeniu, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego dla celów naliczenia odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że suma kar pieniężnych (kwota 58.225,14 zł) wymierzonych P. S. za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przekraczała 3-krotność kwoty miesięcznego wynagrodzenia. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku dłużnika o umorzenie tej wierzytelności, zgodnie z § 3 powołanej uchwały jest Prezydent Miasta C.. Skarżący przyznał w skardze kasacyjnej, że decyzji w tej sprawie, poza Prezydentem Miasta C. nie mógł podjąć kierownik (dyrektor) miejskiej jednostki organizacyjnej, a tym bardziej nie mogła tego uczynić główna księgowa takiej jednostki.
Skoro zatem zgodnie ze wskazaną w uchwale Rady Miasta C. właściwością delegacyjną, organem właściwym do rozpoznania zgłoszonego przez G S. wniosku o umorzenie wierzytelności w kwocie 58.225,14 zł z tytułu kar pieniężnych wymierzonych jej synowi za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia jest Prezydent Miasta C., to wyłącznie ten organ mógł załatwiając sprawę przez wydanie decyzji i ocenić, czy postępowanie w tej sprawie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości nie mogła podpisać z upoważnienia Prezydenta Miasta C. A. P., jako główna księgowa Zarządu Dróg Miejskich w C..
W świetle § 3 ust. 3 uchwały nr XLI/487/06 Rady Miasta C. upoważnienie do umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych nie mogło być i nie zostało udzielone A. P. przez Prezydenta Miasta C.. Do podpisania decyzji z upoważnienia Prezydenta Miasta C. nie uprawniało A. P. upoważnienie z dnia 15 lutego 2007 r. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, obejmujących zarządzanie drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta C. w zakresie:
- – wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, na zjazdy z dróg, na przejazdy po drogach publicznych pojazdów z ładunkiem lub bez ładunku o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach oraz pobierania opłat i kar pieniężnych;
- – orzekania o przywracaniu do stanu poprzedniego pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu w przypadku samowolnego ich naruszenia.
Z kolei na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta C. z dnia 2 maja 2007 r. A. P. została upoważniona do dokonywania w imieniu Miasta C. czynności prawnych dotyczących prowadzenia i zarządzania Zarządem Dróg Miejskich w C. w zakresie ustalonym statutem tej jednostki oraz do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej obejmujących zarządzanie drogami publicznymi w granicach administracyjnych Miasta C.. Zakres przedmiotowy obydwu tych upoważnień nie obejmuje więc umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, ponieważ byłoby to sprzeczne z § 3 ust. 3 powołanej uchwały Rady Miasta C..
W świetle powyższych wywodów podpisanie decyzji przez A. P. z upoważnienia Prezydenta Miasta C. stanowiło zatem rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., które uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie jak przyjął to Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie nie zostały bowiem naruszone przepisy o właściwości Prezydenta Miasta C. do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności pieniężnych (art. 19 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta C.), lecz przepis art. 107 § 1 k.p.a. ustalający obowiązek podpisania decyzji przez osobę działającą z upoważnienia osoby piastującej funkcję organu administracyjnego.
A. P. nie mając takiego upoważnienia, z uwagi na treść § 3 ust. 3 uchwały nr XLI/487/06 Rady Miasta C., nie mogła rozpatrywać wniosku G. S. i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydać decyzji o umorzeniu postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewłaściwe powołanie przez Sąd I instancji w podstawie rozstrzygnięcia przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie uzasadniało jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji uznając za nieważną decyzję organu I instancji nie uwzględnił tej przesłanki przy ocenie zgodności z prawem decyzji organu II instancji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec braku zarzutu w skardze kasacyjnej w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej nie mógł poddać tej kwestii kontroli kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienia skargi kasacyjnej nie uzasadnia również podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zbyt ogólne uzasadnienie wyroku, ponieważ uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogło być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.