Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 765/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zarząd Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. udzielił E. T. zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] o powierzchni 20,33 m2, na okres od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego. W punkcie 3 decyzji ustalono, że decyzja ta nie upoważnia do prowadzenia w kiosku handlowym ośrodka gier, punktu przyjmowania zakładów wzajemnych w zakresie bukmacherstwa, salonu gier na automatach lub punktu gry na automatach o niskich wygranych.
W trakcie kontroli dokonanej w dniu [...] listopada 2015 r. stwierdzono, że w kiosku handlowym nr 2 na zajętym odcinku pasa drogowego umieszczone są automaty do gier o niskich wygranych. Stan ten potwierdził protokół i dokumentacja fotograficzna z dnia [...] listopada 2015 r. Na fotografiach widać, że automaty do gier są czynne, działające. Nie zawierają informacji, że są na sprzedaż. Na fotografiach wykonanych następnie w dniu [...] listopada 2015 r. oraz w dniu [...] grudnia 2015 r. do automatów są przyczepione kartki z napisem "Na sprzedaż".
W związku z powyższym Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] listopada 2015 r. decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2015 r. wobec niedopełnienia przez stronę warunku określonego w pkt 3 tej decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania E. T. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało ją w mocy.
E. T. złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zarzucane skarżącej działanie stanowiło naruszenie warunku zawartego w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie decyzja zezwalająca skarżącej na zajęcie pasa drogowego została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, jakim było nieprowadzenie w kiosku handlowym ośrodka gier, punktu przyjmowania zakładów wzajemnych w zakresie bukmacherstwa, salonu gier na automatach lub punktu gry na automatach o niskich wygranych. Działalność w takim zakresie nie mogła być więc prowadzona w związku z zajęciem pasa drogowego, na które zezwolono w decyzji.
E. T. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 765/17 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Prezydenta W., podlegającego błędnej ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarzucane skarżącej działanie stanowiło naruszenie warunku zawartego w treści decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] sierpnia 2015 r., a w konsekwencji uprawniało Prezydenta W. do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia tej decyzji;
- 2) niezależnie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Prezydenta W., polegającego na naruszeniu podstawowych zasad dotyczących prowadzenia postępowania, w szczególności reguł zbierania i oceny materiału dowodowego, przejawiające się tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dowodzi, czy na przedmiotowych urządzeniach były prowadzone gry czy też nie - a co ma istotne znaczenie, zwłaszcza biorąc pod uwagę wyjaśnienia złożone przez stronę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że treści punktu 3 decyzji Zarządu Dróg Miejskich nie można uznać za ustanowienie warunku przy wydawaniu decyzji. Treść tego punktu stanowi jedynie, że decyzja Zarządu Dróg Miejskich nie upoważnia do prowadzenia określonej działalności. Ponadto informuje o fakcie istnienia wyższej stawki dziennej opłaty w przypadku prowadzenia takiej działalności. Traktować ją więc należy nie jako warunek, ale jako informację skierowaną do właściciela obiektu. Nie wskazano bowiem, że naruszenie tego punktu stanowi podstawę do powstania określonego skutku prawnego, ani że taka działalność jest zabroniona.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną stwierdzenia przez Prezydenta W. wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego był art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Zdaniem organu, strona nie dopełniła warunku określonego w pkt 3 decyzji, który brzmi: "Niniejsza decyzja nie upoważnia do prowadzenia w kiosku handlowym ośrodka gier, punktu przyjmowania zakładów wzajemnych w zakresie bukmacherstwa, salonu gier na automatach lub punktu gry na automatach o niskich wygranych. Za zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy, w którym zlokalizowane są w/w rodzaje działalności gospodarczej obowiązuje wyższa stawka dziennej opłaty (10 zł/m2). Stawka ta dotyczy całej powierzchni takiego kiosku." Sąd I instancji zgodził się z organem, że decyzja zezwalająca na zajęcia pasa drogowego została wydana z zastrzeżeniem warunku nieprowadzenia w kiosku handlowym działalności hazardowej i że ten warunek nie został przez stronę dopełniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie pkt 3 decyzji nie pozwala na uznanie, że zawiera on warunek w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji organ stwierdził bowiem jedynie, że strona nie może traktować tej decyzji jako zezwolenia na prowadzenie w kiosku handlowym działalności hazardowej, informując jednocześnie, że prowadzenie takiej działalności wiąże się z koniecznością uiszczenia wyższej stawki dziennej opłaty. Sporny fragment decyzji nie zakazuje w jednoznaczny sposób prowadzenia w kiosku określonej działalności, tak jak uczyniono to np. w pkt 2 lit. a) decyzji, który stanowi: "Właściciel obiektu zobowiązany jest do nieprowadzenia działalności handlowej, w tym promocyjnej i informacyjnej, produktami powodującymi lub mogącymi powodować działanie podobne do substancji psychotropowych lub odurzających (...)". Z powyższego wynika, że organ ustanowił wyraźny zakaz prowadzenia przez stronę określonej działalności związanej z handlem tzw. dopalaczami.
Tymczasem pkt 3 decyzji nie zakazuje prowadzenia w kiosku działalności hazardowej, informując jedynie, że strona nie może traktować decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jako zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Taka informacja nie jest jednak równoznaczna ze zobowiązaniem do nieprowadzenia działalności hazardowej.
Skoro w rozpoznawanej sprawie prowadzenie przez stronę działalności hazardowej nie mogło stanowić niedopełnienia warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zakaz prowadzenia takiej działalności nie został explicite wyartykułowany, to należało uznać, że organ niezasadnie stwierdził wygaśnięcie decyzji na podstawie tego przepisu. W konsekwencji prawidłowość ustalenia przez organ, czy strona w istocie prowadziła działalność hazardową nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
W związku z powyższym wyrok Sądu I instancji oddalający skargę strony na decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. został wydany z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tej przyczyny podlegał uchyleniu.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).