Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 3 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1179/11 oddalił skargę T. M. (dalej: skarżący, oferent) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej: organ I instancji) w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert na udzielanie świadczeń podanych w decyzji. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania i wynikały z rozporządzeń Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r., z dnia 15 grudnia 2004 r. i z dnia 30 sierpnia 2009 r. oraz z zarządzeń Prezesa Funduszu nr [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ze zm. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Skarżący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami wskazanymi w wymienionych przepisach.
Ranking końcowy objął 105 miejsc realizacji świadczeń, a wskazana w ogłoszeniu wysokość środków finansowych pozwalała na wybór 48 ofert w sumie 58 miejsc realizacji świadczeń, gdyż ze względu na taką samą ilość punktów na jednej pozycji znalazły się więcej niż jedna oferta. Na ostatniej pozycji (48) znalazły się oferty na 11 miejsc realizacji świadczeń z liczbą 47,5 pkt. Oferta T. M. znalazła się na 65 pozycji uzyskując 42,5 pkt. Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) oraz na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oddalił odwołanie skarżącego prowadzącego P. w K. dotyczące rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2011 w rodzaju świadczenia ogólnostomatologiczne, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w trakcie negocjacji ze skarżącym Komisja zaproponowała 0,5 etatu czyli 51 000 punktów po cenie 1,08 za punkt. Ta propozycja była mniejsza od oferty o 2,5 etatu i wynikała z ilości punktów jakie w rankingu oferent otrzymał. Skarżący mógł w trakcie negocjacji obniżyć ofertę cenową, co spowodowałoby zmianę jego pozycji w rankingu na wyższą. Przedstawiona przez niego oferta otrzymała za cenę 15 pkt; ciągłość 10 pkt; jakość 15 pkt; dostępność 2,5 pkt, co dawało łącznie 42,5 pkt. W zakresie dostępności oferta ta znacząco odbiegała od ofert wybranych, w tym od ofert z 48 pozycji, które za to kryterium otrzymały po 7,5 pkt otrzymując za pozostałe kryteria taką samą ilość punktów. Zatem zadecydowała ilość punktów za kryterium dostępności oraz za kryterium ceny za punkt.
Organ podkreślił, że oferent zaproponował cenę 1,08 zł za punkt oczekiwaną przez Fundusz i wskazaną w informacji wszystkim oferentom, za którą otrzymał 15 pkt. Jednakże zgodnie z Zarządzeniem Prezesa Funduszu nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. za kryterium ceny można było otrzymać maksymalnie 30 pkt przy zaproponowaniu ceny na poziomie 0,97 zł za punkt, a więc poniżej ceny zaproponowanej przez zamawiającego. Z protokółu z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. (podpisanego przez oferenta) wynika, że zaproponował cenę 1,08 zł za punkt oraz liczbę świadczeń na poziomie 51 000 pkt. W związku z tym oferta spełniając wymogi formalne uplasowała się na miejscu niższym od zamykającego listę oferentów dopuszczonych do zawarcia umów.
Od decyzji organu I instancji T. M. złożył odwołanie stwierdzając, że ocena jego oferty nie została dokonana prawidłowo. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy, wskazał na protokół z negocjacji ceny, który zawierał ostateczne stanowisko strony co do ilości i ceny, co jest podstawą do sporządzenia rankingu końcowego. Skarżący podpisał protokół z negocjacji ceny bez uwag określając ostatecznie wartość punkt na 1,08 zł. Złożenie pisma z dnia [...] listopada 2010 r., w którym skarżący obniżył cenę, nie mogło mieć wpływu na jej zmianę, gdyż nastąpiło po przeprowadzeniu negocjacji, a negocjacje zakończyły się z chwilą podpisania protokółu z tych czynności. W tym postępowaniu skarżący nie zaproponował obniżenia ceny mając świadomość, w oparciu o przepisy ustawy oświadczeniach i zarządzenia nr [...], możliwości negocjacji ceny przed podpisaniem protokółu.
Zgodnie z powołanym zarządzeniem oferent otrzymuje maks. 30 pkt za podaną cenę równą 0,9 części ceny oczekiwanej. Stąd w tym postępowaniu cena minimalna z oczekiwanej 1,08 zł wynosiła 0,97 zł. Obniżenie ceny przez oferenta poniżej tej kwoty już nie skutkowało zwiększeniem punktów. Dlatego oferent nie obniżając ceny z 1,08 zł do minimalnej 0,97 zł otrzymał za to kryterium 15 punktów.
Odnosząc się do argumentów skarżącego o zatrudnieniu lekarzy specjalistów Prezes Funduszu powołał się na postanowienia zarządzenia nr [...] i nr [...] wskazując, że z treści oferty wynikało, iż skarżący zatrudnia 4 lekarzy w wymiarze 66 godzin miesięcznie, w tym jednego specjalistę oraz lekarza dentystę w wymiarze 132 godzin miesięcznie. Zatem na 396 godzin pracy lekarzy lekarz specjalista (co jest warunkiem dodatkowej oceny zgodnie z zarządzeniem nr [...]) udziela świadczeń przez 66 godzin miesięcznie. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] praca lekarza specjalisty stanowi dodatkowo oceniany warunek, gdy jego czas pracy stanowi co najmniej 50% czasu pracy poradni.
Skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. sprostował swoje oświadczenie złożone w ankiecie stwierdzając, że czas pracy tego lekarza nie wynosi co najmniej owych 50% pracy przychodni. Zatem za to kryterium "jakość" Komisja nie mogła przyznać dodatkowych punktów, przyznając je w wysokości 15 pkt biorąc także pod uwagę posiadanie przez skarżącego endometru i aparatu RTG.
Oferent w ankiecie udzielił odpowiedzi negatywnej na pytanie o dostępności przychodni dla osób niepełnosprawnych. Podobnie udzielił w ankiecie odpowiedzi negatywnej o pracy przychodni w soboty. W związku z tym za kryterium dostępności otrzymał 2,5 pkt. To, że placówka skarżącego funkcjonuje na rynku od 10 lat nie mogło być przedmiotem przyznania dodatkowych punktów, jak i fakt uprzednio realizowanych umów z Funduszem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę skarżącego zaznaczając, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowiła podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. W ocenie Sądu I instancji wszelkie informacje o zasadach przeprowadzania konkursu zostały udostępnione przez organ oferentom i z tymi informacjami oferenci się zapoznali, zatem zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadził postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
Reasumując Sąd I instancji wskazał, że zasadniczym elementem skargi był zarzut skarżącego odnoszący się do ceny zaproponowanej przez oferenta w postępowaniu negocjacyjnym. W ocenie T. M. cena oczekiwana przez NFZ powinna być traktowana jako dająca oferentowi maksymalną ilość punktów, jeżeli w trakcie negocjacji cenę tę zaaprobuje. Negocjacje kończy "Protokół końcowy z negocjacji", który zgodnie z zawartymi w nim postanowieniami zawiera ostateczne stanowisko strony w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zatem postępowanie przed komisją nie przewiduje procedowania w zakresie negocjacji ceny po zakończeniu tychże negocjacji.
Dalej wyjaśniono, że podstawą do oceny kryterium ceny jest porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną w ofercie lub w trakcie negocjacji oferent powinien być zainteresowany zaproponowaniem ceny niższej od oczekiwanej przez Fundusz. Takie też ceny podali oferenci, z którymi zawarto umowy w prowadzonym postępowaniu. Ponieważ skarżący nie zmienił w trakcie negocjacji z ceny oczekiwanej (1,08 zł) jego oferta stała się zbyt droga w relacji do innych ofert, co skutkowało nie zawarciem umowy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył T. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez jego uchylenie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r.; a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:
1.) naruszenie prawa materialnego:
- - art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezachowaniu zasady równego traktowania oferentów, poprzez wezwanie skarżącego do sprostowania zgodnej ze stanem faktycznym oferty, przy braku możliwości faktycznego zweryfikowania jaka odpowiedź została zarejestrowana w systemie, w następstwie czego skarżący został wprowadzony w błąd i złożył niekorzystne dla siebie oświadczenie;
- - art. 142 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 72 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.) poprzez jego błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, iż komisja w części niejawnej konkursu może prowadzić negocjacji do chwili podpisania protokołu, co też w ocenie organów i Sądu I instancji kończy postępowanie konkursowe, podczas gdy zakończenie procedury powinno następować z chwilą dokonania ostatecznego wyboru oferty;
2.) naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a polegające na nieuchyleniu decyzji przez Sąd I instancji, pomimo niezastosowania przez organ II instancji powołanego przepisu k.p.a., w następstwie czego wydano decyzję ostateczną bez zbadania całokształtu okoliczności związanych z nieuzasadnionym wezwaniem Skarżącego do sprostowania oferty;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a polegające na nieuchyleniu decyzji przez Sąd I instancji, pomimo niezastosowania przez organ powołanych przepisów k.p.a., w następstwie czego wydano decyzję ostateczną pomimo braku analizy całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności braku odniesienia się do kwestii zaproponowania przez Skarżącego nowej, niższej ceny jednostkowej jeszcze na etapie części niejawnej postępowania konkursowego oraz nieuwzględnienie ww. okoliczności przez organ II instancji.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych postaw i jako taka podlega oddaleniu.
Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe z uwagi na to, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 pkt 1 lit a, art. 176 i art. 177 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż nie jest możliwe korygowanie z urzędu treści tego środka odwoławczego w tym w szczególności co do objętego zarzutem przepisu.
Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezachowaniu zasady równego traktowania oferentów, poprzez wezwanie skarżącego do sprostowania zgodnej ze stanem faktycznym oferty, przy braku możliwości faktycznego zweryfikowania jaka odpowiedź została zarejestrowana w systemie, w następstwie czego skarżący został wprowadzony w błąd i złożył niekorzystne dla siebie oświadczenie i związanego z tym zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a polegające na nieuchyleniu decyzji przez Sąd I instancji, pomimo niezastosowania przez organ II instancji powołanego przepisu k.p.a., w następstwie czego wydano decyzję ostateczną bez zbadania całokształtu okoliczności związanych z nieuzasadnionym wezwaniem skarżącego do sprostowania oferty" stwierdzić należy, iż nie mogły one doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkim wypada zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się jednoznaczne oświadczenie oferenta następującej treści "oświadczam, że w postępowaniu konkursowym poprzedzającym zawarcie umów w rodzaju świadczeń: leczenie stomatologiczne w ankiecie stanowiącej integralną cześć oferty nr 40 w postępowaniu nr [...] na pytanie dotyczące czy w realizacji świadczeń uczestniczy personel pomocniczy – w wymiarze czasu pracy odpowiadającym co najmniej 50% czasy pracy poradni? pomyłkowo udzieliłem błędnej odpowiedzi. W związku z powyższym wnioskuję o zmianę odpowiedzi ankietowej". Z treści tego oświadczenia wynika wyraźnie, iż oferent udzielił pomyłkowo błędnej odpowiedzi na wskazane pytanie w ankiecie i wnioskował o zmianę odpowiedzi ankietowej.
Sąd I instancji trafnie przyjął, iż sprostowanie zawarte w tym oświadczeniu nie może być inaczej rozumiane niż jako stwierdzenie że czas pracy personelu pomocniczego jest w wymiarze mniejszym od 50% czasu pracy poradni. Jednocześnie zauważyć należy, że z treści tego oświadczenia nie wynika aby złożone ono zostało w związku z jakimkolwiek wezwaniem przekazanym mu w trakcie postępowania konkursowego. W aktach sprawy na ankiecie (formularz ofertowy, K. 2010-[...]-[...]) złożonej przez skarżącego (w pierwotnej wersji) w zakresie konkretnego pytania znajduje się adnotacja: "Uwaga! pismo o zmianę odp. ! 15 XI".
Również z tego dokumentu nie wynika aby zmiana odpowiedzi nastąpiła w wyniku inicjatywy organu. Sąd I instancji orzekając zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy poprzestał zatem słusznie na ustaleniu - za zaskarżoną decyzją jedynie wniosków wynikających z faktu złożenia przez oferenta opisanego już oświadczenia. W sytuacji gdy skarżący twierdzi, iż był wzywany do sprostowania odpowiedzi w zakresie konkretnego pytania winien wykazać, iż takie wezwanie miało miejsce. Nie uczynił jednak tego, nawet w postępowaniu kasacyjnym. Budowanie zatem zarzutu naruszenia art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach, na podstawie faktu rzekomego wezwania przez organ do sprostowania udzielenia odpowiedzi, jest z gruntu wadliwe. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. skoro przyjąć należy, iż ciężar udowodnienia faktu wezwania nie znajdującego potwierdzenia w aktach sprawy obciążał skarżącego. Dodatkowo zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna nie cytuje treści tego rzekomego wezwania poprzestając jedynie na podaniu, że dotyczyło ono "sprostowania zgodnej ze stanem faktycznym oferty".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 142 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 72 §1 k.c. poprzez jego błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, iż komisja w części niejawnej konkursu może prowadzić negocjacje do chwili podpisania protokołu, co też w ocenie organów i Sądu I instancji kończy postępowanie konkursowe, podczas gdy zakończenie procedury powinno następować z chwilą dokonania ostatecznego wyboru oferty, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a polegające na nieuchyleniu decyzji przez Sąd I instancji, pomimo niezastosowania przez organ powołanych przepisów k.p.a., w następstwie czego wydano decyzję ostateczną pomimo braku analizy całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności braku odniesienia się do kwestii zaproponowania przez Skarżącego nowej, niższej ceny jednostkowej jeszcze na etapie części niejawnej postępowania konkursowego oraz nieuwzględnienie ww. okoliczności przez organ II instancji.
Na wstępie należy zauważyć, iż art. 142 ust 6 ustawy o świadczeniach określa jedynie przedmiotowo zakres negocjacji, jakie komisja konkursowa może prowadzić w trakcie negocjacji, w części niejawnej konkursu. Przepis ten nie zawiera zaś żadnej normy odnoszącej się do czasu zakończenia etapu negocjacji we wskazanej części konkursu. Nie zajmuje się również problematyką wyboru najkorzystniejszej oferty Ponadto, nie sposób nie zauważyć, iż wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie art. 142 ust 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach, dotyczącego negocjacji co do liczby planowanych świadczeń opieki zdrowotnej, a w treści skargi kasacyjnej podnosi kwestię związaną z ceną za udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej. Spodziewanego skutku nie mogło też spowodować budowanie zarzutu w zw. z art. 72 § 1 k.c. zgodnie z którym "jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem jej negocjacji".
Przepis ten w żadnej mierze nie przystaje, do podnoszonej w skardze kasacyjnej, kwestii zakończenia negocjacji na gruncie ustawy o świadczeniach. Skoro sens tego przepisu sprowadza się do wskazania na porozumienie stron co do wszystkich postanowień umowy, jako wyznacznika tego kiedy umowa zostaje zawarta. Zauważyć należy, iż w oczywistym odstępstwie od treści art. 142 ust 2 ustawy o świadczeniach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono też, że przepis ten mówi, iż zawarcie umowy następuje z wyborem najkorzystniejszej oferty, kwestii czasu trwania etapu negocjacji, czasu modyfikacji propozycji oferenta. Podczas gdy powoływany przepis stanowi, że "w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: 1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;
- 2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3;
- 3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uprawniona jest też próba wykorzystania prowadzonej przez skargę kasacyjną argumentacji § 17 ust 1 Zarządzenia [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dotyczy on bowiem wprost jedynie kwestii uzupełnienia oferty przed upływem terminu składnia ofert. Nie zawiera on zatem regulacji dotyczącej części niejawnej konkursu.
Przy podniesieniu zatem wskazanych wyżej uwag, nie było podstaw do podważenia sformułowaną w określony sposób skargą kasacyjną stanowiska Sądu I instancji, iż negocjacje w części niejawnej w stosunku do skarżącego zakończyło podpisanie przez niego "protokołu końcowego z negocjacji", co w konsekwencji oznaczało brak podstaw do uwzględnienia przy rozstrzyganiu konkursu - wbrew sugestii skarżącego jego pisma z dnia [...] listopada 2010 r.
Z tych wszystkich względów orzeczona jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.