Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 września 2017r., sygn. akt II SA/Sz 714/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – po rozpoznaniu skargi [...] – w pkt 1 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w wyniku kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego stwierdzono przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; skrócenie dziennego czasu odpoczynku; skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku; przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni; nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego; naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy; nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (t.j.: Dz.U. z 2019 poz. 1412), zwanej ustawą o czasie pracy kierowców.
Za te naruszenia została skarżącemu wymierzona kara pieniężna w wysokości 20.000 zł, na podstawie lp. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U z 2016r., poz. 1907 ze zm.), zwanej u.t.d., która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: 5.1.1 - o czas powyżej 15 minut do 1 godziny - karą pieniężną w wysokości 100 zł, 5.1.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 200 zł; lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 5.2.1 - o czas powyżej 15 minut do 30 minut - karą pieniężną w wysokości 150 zł, 5.2.2 - za każde następne rozpoczęte 30 minut - karą pieniężną w wysokości 200 zł; lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku: 5.3.1 - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - karą pieniężną w wysokości 100 zł, 5.3.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 200 zł; lp. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku: 5.4.1 - o czas do jednej godziny - karą pieniężną w wysokości 50 zł, 5.4.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 100 zł; lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni: 5.6.1 - o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin - karą pieniężną w wysokości 100 zł i 5.6.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 150 zł; lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 5.000 zł sankcjonuje nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; lp.
6. 3. 7 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień; lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje naruszenie obowiązku wczytywania danych karty kierowcy karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdego kierowcę; lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy pojazd; lp. 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców karą pieniężną w wysokości 300 zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego – uchylając decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016r., wymierzającą za te naruszenia karę [...] zł i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi - wskazał, że organ ten wydając tę decyzję naruszył przepisy art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016r. poz. 23), zwanej k.p.a. W zakresie naruszenia określonego w lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy okresy, w których stwierdził uchybienie obowiązkowi wczytywania danych z karty kierowcy oraz danych z jednostek pojazdowych składały się wyłącznie z dni "zarejestrowanej działalności", o jakich mowa w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku.
Okoliczność ta ma znaczenie dla stwierdzenia bytu obu naruszeń, gdyż niektóre przypadki naruszenia lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. i praktycznie wszystkie przypadki naruszenia lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazują, zdaniem Inspektora, na 1-dniowe uchybienie we wczytaniu danych. Naruszenie to przy nałożonej przez organ I instancji karze pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz [...] zł za naruszenie lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. może mieć – ztem wpływ na wysokość nałożonej na stronę kary pieniężnej.
W zakresie naruszenia z lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. (skracania dziennych okresów odpoczynku) wskazania wymaga – jak argumentował Inspektor - okoliczność, iż organ I instancji uznał, iż zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w łącznej kwocie [...] zł, gdyż w sprawie doszło do naruszenia lp. 5.3.1. ośmiokrotnie oraz lp. 5.3.2 szesnastokrotnie. Inspektor wskazał nadto prawidłową wysokość kary za to naruszenie w odniesieniu do kierowców [...], [...], [...], [...] i [...], która łącznie powinna wynieść [...] zł. W odniesieniu do kierowcy [...] dodatkowo wskazał, że organ I instancji w opisie naruszenia, obejmującego okres 1 lutego – 31 października 2015r., nie wskazał tygodniowego okresu rozliczeniowego, w którym do naruszenia doszło. Dodatkowo zwrócił uwagę na błędnie wskazaną datę protokołu kontroli.
W konsekwencji tych nieprawidłowości organu I instancji – Inspektor wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien ustalić ilość dni zarejestrowanej działalności i dokonać na tej podstawie właściwej oceny przypadków naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących, a także "wyświetlić ww. niejasności".
Uwzględniając, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369), zwanej p.p.s.a., skargę Leszka Wróblewskiego na tę decyzję – Sąd I instancji zaprezentował regulację art. 138 § 1 i art. 136 k.p.a., a następnie stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji obejmuje sytuacje, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu pozwalającym uznać sprawę za niewyjaśnioną w całości np. nie przeprowadził obligatoryjnej rozprawy, nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim stronom, a także, gdy organ I instancji nie wyjaśnił większości przesłanek niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. gdy braki postępowania są tak poważne, że nie można ich uzupełnić w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji.
Organ odwoławczy ma zaś obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie staniu faktycznego. Jeżeli dostrzeże luki postępowania I instancji, powinien w zakresie tych luk przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji.
Sąd uznał, że postępowanie odwoławcze prowadzone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego konsekwencją jest wydanie decyzji kasacyjnej było prowadzone w sposób, który uchybia zasadom prowadzenia postępowania odwoławczego. Z zaskarżonej decyzji w części zawierającej rozważania GITD nie wynika, w jakim w istocie zakresie organ prowadził postępowanie wyjaśniające, albowiem znaczna jej część zawiera treść przepisów prawa, na których organ oparł swoją decyzję. Zabrakło natomiast w tej decyzji stwierdzenia, czy materiał dowodowy jest kompletny, czy umożliwia ustalenie stanu faktycznego sprawy. GITD nie określił, czy w zakresie, w jakim nakazał dokonać organowi I instancji ustaleń co do naruszeń określonych w lp. 6.3.11 oraz 6.3.12 nie ma możliwości uzupełnienia dowodów przez ten organ lub zlecenia przeprowadzenia dowodów uzupełniających na podstawie art. 136 k.p.a. Co do naruszenia zasad wczytywania danych z jednostki pojazdowej oraz z karty kierowcy GITD stwierdził - wbrew powyższym ustaleniom - że organ I instancji zawyżył karę za naruszenie zasad określonych w lp.6.3.11 oraz 6.3.12, albowiem wszystkie przypadki naruszenia wskazują na jednodniowe uchybienie we wczytaniu danych.
Nie określił jednak w oparciu, o jakie dowody takie ustalenia były możliwe, skoro ich przeprowadzenie zlecił organowi I instancji. Nie wskazał również, brak których dowodów uniemożliwił wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii.
Sąd stwierdził nadto, że GITD odniósł się w swojej decyzji do tej części kary, która dotyczy skrócenia dziennych okresów odpoczynku (lp.5.3) i po dokonaniu analizy danych cyfrowych zatrudnionych przez skarżącego kierowców stwierdził, że łączna kara za stwierdzone w tym zakresie naruszenia powinna wynieść [...] zł. Takie ustalenia organu wskazują, że w tym zakresie organ odwoławczy był gotowy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, wywód organu odwoławczego uzasadniający wydanie decyzji kasacyjnej jest niezrozumiały. Z jednej strony organ merytorycznie wypowiada się w konkretnie wskazanych kwestiach, z drugiej zaś w tym samym zakresie każe czynić ustalenia organowi I instancji. W rozważaniach organu odwoławczego zabrakło natomiast odniesienia się do zarzutów odwołania, chociażby w kwestii dotyczącej wysokości kary w powiązaniu z liczbą zatrudnianych przez skarżącego kierowców czy możliwości wczytania danych z karty kierowcy, który porzucił pracę.
Sąd uznał, że decyzja kasacyjna naruszyła art. 138 § 2 k.p.a. GITD wbrew brzmieniu przepisu nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a., wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi Inspektor zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ II instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów k.p.a., albowiem nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ odwoławczy stosownie do treści art. 15 i art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. zobowiązany był rozpoznać merytorycznie sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze fakt, iż decyzja organu I instancji wydana w oparciu o treść art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 oraz art. 93 ust. 1 u.t.d., zawierała w istocie rzeczy jedno, niepodzielne rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone w toku kontroli w przedsiębiorstwie, a zatem rozstrzygała jedną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, wobec czego organ odwoławczy rozpoznając sprawę zobowiązany był do uchylenia orzeczenia organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, stwierdzając, że w zakresie niektórych naruszeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ponowne przeprowadzenie oraz analiza całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przywołanych przepisów k.p.a., albowiem nie wskazał - brak jakich dowodów uniemożliwia mu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy organ odwoławczy precyzyjnie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji na zakres czynności dowodowych koniecznych do przeprowadzenia przez organ I instancji, a tym samym jakie okoliczności faktyczne powinny być ustalone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (ustalenie dni aktywności kierowcy, które zostały lub powinny być zarejestrowane za pomocą tachografu cyfrowego i na karcie kierowcy w okresie objętym kontrolą, w celu analizy czy rzeczywiście doszło do naruszeń określonych pod lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. a także dokonanie ustaleń na okoliczność, kiedy rozpoczął się tygodniowy okres rozliczeniowy kierowcy [...], celem prawidłowego wyznaczenia terminu odbioru przez niego wymaganego odpoczynku tygodniowego, odnośnie naruszenia przewidzianego pod lp. 5.4.1. i lp. 5.4.2. załącznika nr 3 do u.t.d.), co wobec faktu, że okoliczności te miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia (wysokość nałożonej kary), skutkowało koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej na gruncie art. 15 k.p.a.;
z ostrożności procesowej zarzucił jednocześnie naruszenie:
- 3) przepisów prawa materialnego, a to art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w pominięciu przez Sąd I instancji, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie norm prawnych u.t.d. - zawierała rozstrzygnięcie kształtujące jednorodny obowiązek w zakresie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za wiele stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, natomiast wobec uznania przez organ odwoławczy, że zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego względem części z nich, co do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie i mających wpływ na jego wynik, tj. wysokość orzeczonej kary, w świetle dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., obowiązkiem organu było orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
Mając to na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Rozpoznając tę skargę w granicach zarzutów kasacyjnych – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafne.
W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega - zdaniem Sądu kasacyjnego - zarzut naruszenia prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, ze stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Ta kolejność rozpoznania zarzutów ulega zmianie jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, co jednakże nie ma miejsca w tej sprawie.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a., tj. zarzuty pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, pozostające w funkcjonalnym związku, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty są trafne.
Rozpoznając te zarzuty - Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze nie tylko konstrukcję prawną podjętej w tej sprawie decyzji kasacyjnej procesowej, a uregulowanej w art. 138 § 2 k.p.a., ale również skutki prawne podjęcia tej decyzji dla biegu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w kontekście dalszych działań podejmowanych przez organ I instancji po przekazaniu sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania. Uwadze Sądu I instancji umknęło, że po wydaniu decyzji kasacyjnej procesowej organ pierwszej instancji – po przeprowadzeniu ponownego postępowania dowodowego i wyjaśniającego – wydał kolejną decyzję (merytoryczną) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, a wydana w konsekwencji rozpoznania wniesionego przez przewoźnika odwołania decyzja drugoinstancyjna została zaskarżona skargą przewoźnika do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaś Główny Inspektor od wyroku tego sądu, uwzględniającego skargę przewoźnika, złożył skargę kasacyjną (zarejestrowaną pod syg. akt II GSK 1463/17, i rozpoznaną przez NSA w dniu 12 marca 2020r.).
Tych późniejszych okoliczności nie sposób – według Sądu odwoławczego - pominąć w ocenie zasadności podjęcia w tej sprawie decyzji kasacyjnej procesowej, gdyż nie pozostają one bez wpływu dla postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i rozstrzygnięcia tej sprawy ujmowanej jako pewna całość (niezależnie przez ile instancji administracyjnych i ile razy sprawa ta była rozpoznawana). W dalszym ciągu jest to bowiem ta sama sprawa pod względem tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Ta okoliczność zmieniająca stan faktyczny sprawy wymierzenia kary pieniężnej jest na tyle istotna, że wymagała uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie skargi na decyzję kasacyjną procesową. Rozważając prawidłowość zaskarżonej w tej sprawie decyzji kasacyjnej procesowej w kontekście tych następczych działań organu pierwszej instancji, a następnie działań organu odwoławczego - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiada ona prawu.
Nie zmienia to jednakże faktu, że prawidłowość sporządzenia uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji kasacyjnej procesowej – w świetle przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i formułowanego na ich tle jednolitego orzecznictwa sądowego – mogła budzić wątpliwości co do zasadności zastosowania trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd I instancji mógł mieć – co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu wyroku tego Sądu i jego uzasadnieniu – podstawy do takiej oceny kontrolowanej decyzji wobec deficytu argumentacji tej decyzji.
Nie sposób jednakże uznać za prawidłowe stanowisko tego Sądu, który pominął wskazaną zmianę okoliczności faktycznych sprawy, i ocenę tej decyzji oparł wyłącznie o ustalenia z daty podejmowania tej decyzji. Występują bowiem sytuacje, tak jak zaistniała w tej sprawie, w których wojewódzki sąd administracyjny obowiązany jest uwzględnić zmianę stanu faktycznego zaistniałą po wydaniu kontrolowanej decyzji, a przed rozpoznaniem skargi na tę decyzję, właśnie dlatego, aby możliwe było właśnie rozstrzygnięcie sprawy. Nie ma bowiem najmniejszych wątpliwości co do tego, że decyzja kasacyjna procesowa rzutuje na tok załatwienia sprawy i to bez względu na to jak zostanie ona później oceniona (jako prawidłowa czy nieprawidłowa w świetle przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.). Ważne w tej sprawie jest natomiast to, że decyzja kasacyjna procesowa została skonsumowana w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji, w a wręcz w istocie wykonana. Odrębną – pozostającą poza granicami tej sprawy - kwestią jest to, czy nastąpiło to w sposób prawidłowy.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie wziął też pod uwagę wagi zarzucanego przez GITD uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, skutkującego przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w zakresie naruszeń objętych lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. Naruszenia te dotyczą odpowiednio wczytywania danych karty kierowcy i danych urządzenia rejestrującego i mają związek z uchybieniem terminowi do wczytywania tych danych, tj. 28 i 90 dniowemu terminowi. Prawidłowe ustalenie okoliczności związanych z dochowaniem temu terminu wiąże się zaś z przeprowadzeniem szeregu czynności. Stwierdzenie tego naruszenia nie jest prostym matematycznym wyliczeniem dni kalendarzowych w przedziale czasu między ostatnim a poprzednim wczytaniem tych danych, lecz wymaga poczynienia szeregu dodatkowych ustaleń, obejmujących całokształt działalności danego kierowcy i przewoźnika na okoliczność dni rejestrowanej działalności.
Samo pojęcie rejestrowanej działalności, budzące rozbieżności interpretacyjne w praktyce administracyjnej i sądowej, a także trudności praktyczne, jest rozumiane jako te okresy, w których nie można przedsiębiorcy przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, tj. dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Dniami rejestrowanej działalności są zatem dni, które w myśl art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 powinny być rejestrowane w sposób automatyczny na karcie kierowcy lub za pomocą wpisów manualnych, tj. okresy jazdy, innej pracy, gotowości, przerw lub odpoczynków (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2019r., II GSK 1576/17, Lex nr 2698228 i podane tam orzeczenia). Skoro tak, to nie jest wystarczającą dla prawidłowego ustalenia okresu wczytywania danych, a w istocie obliczenia dni faktycznej rejestrowanej działalności kierowcy, analiza samych zapisów na karcie kierowcy czy urządzeniu rejestrującym (tachografu cyfrowego).
Wiąże się z tym konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego co do każdego dnia obejmującego okres pracy danego kierowcy, niejednokrotnie zbadania dokumentacji pracowniczej poszczególnych kierowców oraz przewozowej pracodawcy a nawet przesłuchania poszczególnych kierowców.
Powyższe uwagi można również odnieść do naruszenia objętego lp. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. skrócenia tygodniowego okresu odpoczynku przez kierowcę [...]. W tym zakresie z uwagi na zasady odbioru odpoczynków tygodniowych określone w rozporządzeniu nr 561/2006 nie jest możliwe ustalenie okresu odpoczynku wyłącznie o zapisy na karcie kierowcy i urządzeniu rejestrującym.
Zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego - art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a., tj. zarzut kasacyjny pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie organ podnosi, że decyzja nakładająca karę pieniężną za naruszenie przepisów u.t.d. zawierała, co pominął Sąd I instancji, rozstrzygnięcie kształtujące jednorodny obowiązek – karę pieniężną w wysokości [...] zł za wiele stwierdzonych naruszeń. W razie więc konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie na niektóre tylko z tych naruszeń uchyleniu podlega decyzja pierwszoinstancyjna w całości.
Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie organ nie dostrzegł jednakże, że Sąd I instancji nie stosował przepisów prawa materialnego w tej sprawie, gdyż – co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - za podstawę zaskarżonego wyroku przyjął wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Sąd I instancji – uchylając decyzję kasacyjną procesową – nie tylko nie wyraził poglądu odmiennego co do charakteru kary pieniężnej, ale nawet nie wypowiadał się w tej kwestii. Swoje rozważania ograniczył bowiem do wykazania w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wprost w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził m.in., że GITD nie określił, czy w zakresie, w jakim nakazał dokonać organowi I instancji ustaleń co do naruszeń określonych w lp. 6.3.11 i 6.3.12 nie ma możliwości uzupełnienia dowodów przez ten organ lub zlecenia przeprowadzenia dowodów uzupełniających na podstawie art. 136 k.p.a., a nadto, że – wbrew brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. - nie wykazał, że konieczny zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W konsekwencji nie sposób zarzucić Sądowi I instancji zarzucanego naruszenia, a skarga kasacyjna w zakresie analizowanego zarzutu nie została skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, co czyni tę skargę w tym zakresie nieskuteczną.
Uznając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona - Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. W tej sprawie istota sporu sprowadzała się bowiem do oceny zaistnienia przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej procesowej. Rozważając zaś tę kwestię uznać należało, że przesłanki te w tej sprawie zaistniały.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).