Uzasadnienie
I. Wyrokiem z 2 września 2014r. sygn. akt: V SA/Wa 664/14,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Gminy Miasta R. na postanowienie Ministra Finansów z [...] stycznia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z [...] października 2011r. nr [...] oraz zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy Miasta R. kwotę 440,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Na podstawie tytułu wykonawczego z 28 kwietnia 2010r. nr [...], wystawionego przez Marszałka Województwa [...], obejmującego opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, wszczęta została przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. egzekucja administracyjna w stosunku do Gminy Miasta R. W związku z wniesionymi w dniu 26 maja 2010r. zarzutami Gminy w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wierzyciel -Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] października 2010r. uznał zarzuty jako bezzasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lutego 2011r. utrzymało w mocy ww. postanowienie.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2011r. nr [...] organ egzekucyjny Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w R., po uzyskaniu ostatecznego w administracyjnym toku instancji stanowiska wierzyciela, uznał zarzuty za nieuzasadnione.
Pismem z 24 maja 2011r. Gmina Miasto R. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R., powołując się na nieuwzględnienie zarzutu w przedmiocie niewłaściwości organu egzekucyjnego. W ocenie Gminy, skoro starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) jest właściwy do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, to organem egzekucyjnym jest właśnie ten organ, co wynika z art. 19§2 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r., poz. 1015 ze zm. dalej: u.p.e.a.).
Postanowieniem z [...] października 2011r. Dyrektor Izby Skarbowej w R. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. w przedmiocie zgłoszonych zarzutów.
Na skutek rozpoznania zażalenia, Minister Finansów postanowieniem z [...] listopada 2011r. uchylił w całości postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z [...] października 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w przedmiocie stanowiska wierzyciela, wydanego w przedmiotowej sprawie.
Wyrokiem z 22 maja 2012r. sygn. akt V SA/Wa 279/12 wydanym w związku ze skargą wniesioną na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Finansów, uznając że organ odwoławczy mając ustalony bezspornie stan faktyczny, powinien był rozpatrzyć zażalenie merytorycznie.
Wyrokiem z 18 października 2011r. sygn. akt: II SA/Rz 323/11 WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2011r., nr [...], oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] października 2010r. nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne, wskazując w jego uzasadnieniu, że organem właściwym do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest Prezydent Miasta R., stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych w mieście jest Prezydent Miasta R. (od stycznia 1999r.).
W ocenie Sądu, w tej sytuacji skoro Prezydent Miasta R. jest właściwy do ustalenia opłaty, to jest on zarazem zgodnie z art. 19§2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem właściwym do egzekucji ustalonych przez siebie należności pieniężnych. Wyrok jest prawomocny.
Postanowieniem z 29 lipca 2011r. Dyrektor Izby Skarbowej w R. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. z [...] kwietnia 2011r. W wyniku rozpoznania sprawy postanowieniem z [...] października 2011r. nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w R. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. z [...] kwietnia 2011r. nr [...], w sprawie uznania za nieuzasadnione wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 28 kwietnia 2010r. nr [...].
Pismem z 12 października 2011r. strona skarżąca wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie art.156§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071, ze zm. dalej-k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie. Podniesiono, iż organ nie uwzględnił stanowiska o niewłaściwości Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. jako organu egzekucyjnego w sprawie egzekucji opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, co jest oczywiście sprzeczne z obowiązującymi przepisami.
Postanowieniem z [...] stycznia 2014r., nr [...], Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2011r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości orzeczeń administracyjnych. Przepis art. 156§1 k.p.a. w zw z art. 16 k.p.a ściśle określa przypadki, w których organ stwierdza nieważność ostatecznych postanowień. Organ wskazał, że strona żądając stwierdzenia nieważności postanowienia musi mieć na względzie fakt, iż podstawą wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia poprzez uruchomienie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności jest "stricte" art. 156§1 k.p.a. Oznacza to, że aby postanowienie mogło zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, trzeba w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, iż zaskarżone orzeczenie jest obarczone jedną z wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie.
Organ podkreślił, że czym innym jest ustalenie organu egzekucyjnego właściwego do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych, a czym innym ustalenie organu egzekucyjnego właściwego do rozpatrzenia zarzutów, stawianych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art.33 u.p.e.a. Minister Finansów uznał, iż przesłanka określona w art. 156§1 pkt 1 k.p.a., która warunkowałaby konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu skarbowego w R. z [...] kwietnia 2011r.
II. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina Miasto R. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w R. z [...] października 2011r. zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art.156§1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. w związku z art.18 u.p.e.a. Strona skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, jak również bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna. Zaskarżone postanowienie Ministra Finansów z [...] stycznia 2014r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z [...] października 2011r. naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z 18 października 2011r. sygn. akt: II SA/Rz 323/11 stwierdzono nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów do tytułu wykonawczego za bezzasadne oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] października 2010r. nr [...]. Zasadnie wywodzi skarżąca, iż obowiązkiem organu nadzoru było stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. z [...] kwietnia 2011r. o uznaniu zarzutów za niezasadne, skoro zostało ono wydane w oparciu o postanowienie obarczone sankcją nieważności. Zgodnie bowiem z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z 13 listopada 2012r. sygn. akt: I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145§1pkt 8 k.p.a. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107§2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a. a do postanowień, od których przysługuje zażalenie również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149§3, art.151§1, art.157§1 i art. 158 k.p.a, wydaje się postanowienie. Stosownie zaś do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, pomijając przy dokonywaniu wykładni art. 156§1 k.p.a. rozstrzygnięcie zawarte w uchwale NSA w składzie 7 sędziów z 13 listopada 2012r. sygn. akt: I OPS 2/12 Minister naruszył art. 7, 8, 11 i 107§3 k.p.a.
- IV. Gmina Miasta R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zrzucając naruszenie:
- - art. 1§1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3§1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw z art. 134§1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach tj. brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi administracyjnej. Skarżąca Gmina wskazywała w skardze do WSA, iż objęte postępowaniem nadzorczym postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. z [...] kwietnia 2011r. o uznaniu za nieuzasadnione wniesionych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym ma kilka kwalifikowanych wad określonych w art. 156§1 pkt 1,2 i 4 k.p.a. Gmina wskazywała, iż w/w Naczelnik nie był właściwy do prowadzenia egzekucji, przeprowadził ją z rażącym naruszeniem prawa tj. na podstawie tytułu wykonawczego nie pochodzącego od uprawnionego wierzyciela oraz, że skierował egzekucję wobec osoby, która nie była stroną w sprawie (Gmina nie była bowiem zobowiązana do zapłaty opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej). Tymczasem Sąd I instancji ani słowem nie wypowiedział się co do zarzutów Gminy, ograniczając się jedynie do zauważenia, iż skoro postanowienie Naczelnika zostało wydane w oparciu o postanowienie wierzyciela, którego nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem sądu, to zgodnie z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z 13 listopada 2012r. sygn. akt: I OPS 2/12 postanowienie zależne jest obarczone sankcją nieważności,
- - art. 141§4 p.p.s.a. poprzez brak zajęcia stanowiska co do wszystkich zarzutów skargi administracyjnej. Sąd I instancji w ogóle nie wypowiedział się co do kwestii czy będące przedmiotem postępowania nadzorczego postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w R. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa poprzez wydanie go przez organ niewłaściwy do prowadzenia egzekucji, że prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego nie pochodzącego od uprawnionego wierzyciela oraz, że skierowano egzekucję wobec osoby, która nie była stroną w sprawie. Brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi w sytuacji uchylenia zaskarżonego postanowienia, wprowadza niepewność dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy a nadto uniemożliwia NSA kontrolę instancyjną wyroku w związku z czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25 marca 2014r. sygn. akt: II GSK 36/13, uzasadnienie wyroku powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji jak i skarżącego oraz wyjaśnić dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe a inne nie. Tylko tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez NSA oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.
- V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012r., sygn. akt: I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania mieszczące się w podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183§2 p.p.s.a.
W sprawie postawiono dwa zarzuty procesowe odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie: naruszenie art. 141§4 p.p.s.a. poprzez brak zajęcia stanowiska co do wszystkich zarzutów skargi administracyjnej oraz naruszenie art. 134 w zw z art. 1§1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3§1 i 2 pkt 3 p.p.s.a poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach.
Autor skargi kasacyjnej w pisemnym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podkreśla niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że akt administracyjny będący przedmiotem skargi obarczony był wadami kwalifikowany określonymi w art. 156§1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Podnosi tym samym, że kontrola zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów została przeprowadzona wadliwie bowiem WSA w Warszawie wydając orzeczenie o określonej treści nie uwzględnił wszystkich wad kwalifikowanych ujawnionych w tej sprawie.
W punkcie wyjścia należy przypomnieć, że elementem istotnym zarzutu procesowego jest wskazanie zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.-istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z 26 października 2011r., sygn. akt: I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011r., sygn. akt: II FSK 330/10, LEX nr 992297).
Powyższa konstatacja jest o tyle istotna, iż powołane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty procesowe nie zawierają tego wskazania. Wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy jawi się w przedmiotowej sprawie tym bardziej konieczne gdyż w kwestionowanym wyroku, Sąd I instancji uwzględnił skargę Gminy Miasta R. Zapadłe rozstrzygnięcie było korzystane dla skarżącej kasacyjnie tak więc obowiązek wykazania wpływu naruszeń procesowych na treść orzeczenia, tym mocnej obciążał autora skargi kasacyjnej.
Nie sposób pominąć i tego aspektu sprawy, że wyrokiem z 22 maja 2013r. sygn. akt: II OSK 204/12, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził stanowisko WSA w Rzeszowie (wyrok z 18 października 2011r. sygn. akt: II SA/Rz 323/11) wedle którego wierzycielem w tej sprawie był Prezydent Miasta R. a zgodnie z art. 19§2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także organem egzekucyjnym uprawnionym do poboru opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.
Jako zasadne należy uznać odwołanie się przez Sąd I instancji do uchwały NSA w składzie 7 sędziów z 13 listopada 2012r. sygn. akt: I OPS 2/12 a tym samym do wyroku NSA z 22 maja 2013r. sygn. akt: II OSK 204/12, w którym NSA kompleksowe wypowiedział się co do tych kwestii, które budziły wątpliwości skarżącej Gminy Miasta R. NSA jednoznacznie bowiem wskazał kto jest wierzycielem i organem egzekucyjnym w tej sprawie.
Uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów przez WSA w Warszawie miało zatem doprowadzić do stanu zgodnego z tym stanem jaki,,ukształtował" powołany wyrok z 22 maja 2013r.
Konfrontując natomiast art. 141§4 p.p.s.a. z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, wg Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem, wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Wnosząca skargę kasacyjną nie uzasadniła też, mimo powołania w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie art. 134§1 p.p.s.a. i jak mogłoby ono wpłynąć na wynik sprawy. Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na tym przepisie wymagało bowiem wykazania, że Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę oraz/lub pominął istotne dla tej sprawy elementy stanu faktycznego, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o czym mowa w art. 134§1 p.p.s.a., oznacza, że przedmiotem kontroli sądu może być wyłącznie sprawa administracyjna, w której wniesiono skargę. O tożsamości sprawy administracyjnej, zgodnie z przyjętym stanowiskiem doktryny, decydują elementy podmiotowe-określające adresata praw lub obowiązków oraz elementy przedmiotowe-określające treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawę prawną i faktyczną.
Natomiast "brak związania zarzutami i wnioskami skargi" oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1§2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej, wskutek czego może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które zostały w niej przytoczone, jak również stwierdzić, np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.
Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań w związku z czym, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tą oddalił.
Mając na uwadze okoliczność, iż w poddanym kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji uwzględniono skargę i uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z [...] października 2011r. nr [...], a mimo to Gmina Miasta R. wywiodła skargę kasacyjną od tego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek pełnomocnika Ministra Finansów o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego gdyż nie znajdował on oparcia w obowiązującym prawie.