Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1312/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:
W dniu [...] marca 2005 roku Waldemar Białek złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał W. B. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4818,66 zł.
Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nadmiernie lub nienależnie pobranych środków finansowych, Prezes ARiMR decyzją z dnia 4 lutego 2009 r., nr 259/09, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), § 10 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej rozporządzenie) ustalił dla W. B. kwotę nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w łącznej wysokości 4818,66 zł powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 25 czerwca 2005 r. aktem notarialnym nr A 2392/2007 W. B. przeniósł własność gospodarstwa na swoich synów tj. Ł. i. Białka, czym uchybił przyjętemu na siebie zobowiązaniu do nieprzenoszenia własności gospodarstwa przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Konsekwencją powyższej czynności było wstrzymanie i zwrot płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
W następstwie wniosku W. B. o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając skargę W. B. na powyższą decyzję WSA w W. wskazał, iż w myśl § 10 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego z zastrzeżeniem § 11. Na podstawie § 11 ust. 1 w przypadku gdy w okresie 5 lat od dnia przyznania płatności nastąpi przeniesienie własności na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przysługuje temu następcy, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tego gospodarstwa spełni przewidziane w przepisie warunki.
Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego złożył oświadczenie, iż znane są mu zasady przyznawania tych płatności, zobowiązał się również do nieprzenoszenia własności gospodarstwa przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności, z wyjątkiem przeniesienia własności gospodarstwa na rzecz następcy wnioskodawcy, któremu przyznano rentę strukturalną. Tymczasem wnioskodawca przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego umową darowizny, bez uzyskania prawa do renty strukturalnej, czym naruszył powyższe przepisy prawa.
Sąd nie stwierdził również, aby przepisy rozporządzenia były niezgodne z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOiGR (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz z przepisem art.32 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1312/09, wniósł W. B. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 10 w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia, polegającą na nietrafnym uznaniu za nienależną kwotę pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w związku z przeniesieniem jego własności na następcę producenta rolnego, któremu nie przyznano renty strukturalnej. Zastosowana przez WSA w W. wykładnia wyżej przywołanych przepisów rozporządzenia jest niezgodna z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 5 ust. 7 i art. 4 ust. 1 w związku z art. 20 lit. d pkt i oraz w związku z art. 34 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (EFFROW) publikowanym w Dz. Urz. L 277 z 21 października 2005 r. oraz z art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) publikowanym w Dz. Urz.
L 368 z 23 grudnia 2006 r., które takich ograniczeń nie przewidują. Konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni powyższych przepisów rozporządzenia jest również niewłaściwe ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wskazane postanowienia Rozporządzenia Rady i Rozporządzenia Komisji powinny stanowić podstawowy punkt odniesienia dla wykładni prawa krajowego. Tym bardziej, że jak wynika z art. 5 ust. 7 Rozporządzenia Rady nr 1698/2005 Państwa Członkowskie zobowiązane są zapewnić zgodność operacji finansowanych przez EFFROW z Traktatem i wszelkimi aktami przyjętymi na jego podstawie. Konfrontując w tym kontekście normatywną treść przepisu § 10 w związku z § 3 ust. 4 lit. b rozporządzenia z przywołanymi przepisami Rozporządzenia Rady i Rozporządzenia Komisji, w tym uwzględniając wspólne regulacje (wspólne zasady) dla niektórych środków, także środków realizowanych w ramach jednej osi, stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby uznać, że determinowanie na gruncie prawa krajowego dopuszczalności przenoszenia - w okresie trwania zobowiązania - własności gospodarstwa niskotowarowego, warunkiem przyznania temu producentowi renty strukturalnej, wskazaną zgodność gwarantuje.
Kasator zwrócił także uwagę, iż w rozumieniu ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i przepisów do których ona odsyła, producentem rolnym - a więc podmiotem uprawnionym do przyznania płatności niskotowarowej - jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego albo rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. albo posiadaczem zwierzęcia, to wydane na podstawie i w celu jej wykonania rozporządzenie ograniczające możliwość przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na następcę producenta rolnego z zachowaniem płatności niskotowarowej, tylko i wyłącznie do sytuacji przekazania własności gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną, budzi wątpliwości z punktu widzenia dopuszczalności wkraczania w ten sposób w zdeterminowany ustawowo - zgodnie z zasadą zupełności i wyłączności ustawy w sferze wolności, praw i obowiązków jej adresatów - podmiotowy zakres pomocy ze środków wspólnotowych, adresowanej do producentów rolnych i realizowanej w ramach zadań określonych w art. 1 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, wskazując w szczególności, iż kasator oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów wspólnotowych, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego, tj. § 10 w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 lit.b rozporządzenia, która jest niezgodna z aktami prawa wspólnotowego, tj. rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść oczekiwanego przez kasatora skutku, ponieważ wskazane akty prawa wspólnotowego nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Art. 12 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 stanowi, że po przyjęciu strategicznych wytycznych Wspólnoty każde Państwo Członkowskie przygotowuje krajowy plan strategiczny. Plan ten jest przygotowywany zgodnie z rozwiązaniami instytucjonalnymi Państw Członkowskich oraz sporządzany w bliskiej współpracy z Komisją i obejmuje okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W Polsce został opracowany krajowy plan strategiczny na podstawie tego przepisu, tj.
"Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013". Dokument ten nie przewiduje realizacji w latach 2007 – 2013 pomocy w ramach wspierania gospodarstw niskotowarowych. Otrzymana przez skarżącego pomoc finansowa na wsparcie gospodarstw niskotowarowych objęta była " Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006". Podstawę prawną do udzielenia wsparcia finansowego dla gospodarstw niskotowarowych w tych latach stanowiły przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
Plan rozwoju obszarów wiejskich został opracowany na podstawie postanowień art. 41 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisja ocenia zaproponowane plany, aby ustalić, czy są one zgodne z niniejszym rozporządzeniem. Na podstawie tych planów Komisja przyjmuje dokumenty programujące rozwój obszarów wiejskich.
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) realizowała wykonanie omawianych regulacji prawa wspólnotowego na gruncie prawa polskiego. Bowiem zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy, po przyjęciu planu przez Komisję Europejską Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 7 grudnia 2004 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
Należy również zaznaczyć, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, Państwa Członkowskie mogą ustanowić dalsze bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu.
Stosownie do postanowień art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania bierze pod uwagę z urzędu. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd kasacyjny jest związany jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który jej zdaniem został naruszony, to NSA nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Zasada związania granicami skargi nie pozwala również Sądowi kasacyjnemu na podstawianie przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia w miejsce przepisów nieobowiązujących, błędnie powołanych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 13/04, ONSA WSA 2004/1/15).
W tej sytuacji, wobec oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów wspólnotowych nie mających zastosowania w niniejszej sprawie, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.