Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 397/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") po rozpoznaniu skargi J. C. (dalej jako: "Skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] września 2016 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Gdańsku, na podstawia art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej jako: "u.t.d."), zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...], nałożył na Skarżącą prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "A" w B. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, ograniczoną z kwoty 15.650 zł, za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu organ wskazał, że upoważniony zespół kontrolny Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Gdańsku w okresie od 12.07.2016 r. do 31.08.2016 r. przeprowadził kontrolę problemową w zakresie przestrzegania przez firmę Skarżącej, obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Kontrolą objęto okres od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 maja 2016 r. Do kontroli okazano obowiązującą licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wydaną przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2005 r. Zgodnie z dokumentami przedsiębiorstwo w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli zatrudniało średnio 3 kierowców na miesiąc.
Z wynikami przeprowadzonej kontroli oraz stwierdzonymi naruszeniami zapoznano stronę (protokół nr [...]). W wyniku kontroli w przedsiębiorstwie stwierdzono:
- • przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy
- - o czas powyżej 15 minut do 30 minut,
- - za każde następne rozpoczęte 30 minut;
* naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę;
* naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd;
* nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień;
* okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę;
* udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy.
Organ przyporządkował poszczególnym naruszeniom stosowne kary pieniężne zgodnie z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2017 r. (nr[...]) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1 - 6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.), lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 6.3.7, lp. 6.3.8, lp. 6.3.9, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 7, art. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006 r.), art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. U. UE.
L. 2010.168.16), art. 32-34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 (Dz. UE. L. 60 z 28.02.2014 r.), art. 25 ustawy z dnia z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879).
Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 zł - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.
Zgodnie z art. 92a ust. 6 ww. ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.
W dalszej kolejności organ opisał każde ze stwierdzonych naruszeń.
Odnośnie naruszenia z lp. 5.2 analiza danych cyfrowych zapisanych na karcie kierowcy R. B. wykazała, iż w dniach: 10.08.2015 r., 4.09.2015 r., 13.11.2015 r., 20.11.2015 r., 3.12.2015 r., 11.12.2015 r., 15.12.2015 r., 16.12.2015 r., 18.12.2015 r., 30.12.2015 r., 4.01.2016 r., 26.01.2016 r., 1.02.2016 r., 12.02.2016 r., 23.02.2016 r., 14.04.2016 r. i 21.04.2016 r. kierowca przekroczył dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy.
Ponadto analiza danych cyfrowych zapisanych na karcie kierowcy B. K. wykazała, iż w dniach 18.11.2015 r. i 25.02.2016 r. kierowca przekroczył dopuszczalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy.
Łączna kara pieniężna z tytułu stwierdzonych naruszeń sankcjonowanych przez lp. 5.2. załącznika nr 3 wyniosła 9.250,00 zł.
Odnośnie naruszenia określonego w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 organ stwierdził, że organ niżej instancji z okazanych do kontroli wykresówek z pojazdu o nr rej. [...] ustalił, iż strona nie okazała wykresówki z dni 1/2.09.2015 r. Ostatnia wykresówka z pojazdu została opisana przez kierowcę stanem końcowym licznika kilometrów wynoszącym 422.258 km, a na kolejnej wykresówce wpisano stan początkowy licznika kilometrów wynoszący 422.502 km. Szczegółowa analiza materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy wykazała jednak, że na podstawie wykresówek oraz danych cyfrowych z karty kierowcy R. B., nie sposób stwierdzić takiego naruszenia, zatem kara pieniężna w wysokości 500 zł nie jest zasadna.
Odnośnie naruszenia lp. 6.3.8 załącznika nr 3 organ zauważył, że wykresówki z dnia: 25.09.2015 r., 28.09.2015 r., 29.01.2016 r. i 25.05.2016 r. nie zawierają wszystkich wymaganych danych o okresach aktywności kierowcy.
Łączna kara pieniężna z tytułu stwierdzonych naruszeń sankcjonowanych przez lp. 6.3.8 wyniosła 1.200,00 zł.
Odnośnie naruszenia lp. 6.3.9 załącznika nr 3 organ odwoławczy zauważył, że analiza danych cyfrowych pobranych z urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] wykazała, iż w dniach: 19.09.2015 r., 20.09.2015 r., 22.10.2015 r., 28.01.2016 r., 2.02.2016 r., 5.02.2016 r. 6.02.2016 r., 9.02.2016 r. i 22.03.2016 r. w określonych godzinach zarejestrowano aktywność "prowadzenie pojazdu", jednak w tym czasie w tachografie nie było zalogowanej żadnej karty kierowcy.
Podsumowując, łączna kara pieniężna z tytułu stwierdzonych naruszeń sankcjonowanych przez lp. 6.3.9 załącznika nr 3 wyniosła 2.700,00 zł.
Odnośnie naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 to według organu pierwszej instancji analiza plików zawierających dane cyfrowe pobrane z kart kierowców R. B., A. C. i B. K. wykazała, że został przekroczony termin 28 dni zarejestrowanej działalności na odczyt danych z karty kierowcy. Łączna kara pieniężna z tytułu stwierdzonych naruszeń sankcjonowanych przez lp. 6.3.11 wyniosła 1.500,00 zł.
Odnośnie naruszenia z lp. 6.3.12 organ odwoławczy podał pliki tachografu cyfrowego jakie pobrano i oczytano z pojazdu o nr rej. [...]. Ich analiza wykazała, iż w okresie od 1.08.2015 r. do 5.04.2016 r. został przekroczony termin 90 dni zarejestrowanej aktywności na odczyt danych z tachografu.
Biorąc pod uwagę wszystkie stwierdzone naruszenia, łączna kara wyniosła 15.150 zł, jednak z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy została zredukowana do kwoty 15.000 zł.
Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że na Skarżącą, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożono karę pieniężną za naruszenia (wymienione szczegółowo w decyzji), określone w załączniku nr 3 do ustawy. Przywołany przepis stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie.
Organ odwoławczy w swojej decyzji, po ponownej analizie materiału dowodowego, zdaniem Sądu, prawidłowo stwierdził, że nie można przyjąć, iż doszło do naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień (lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy). Wobec tego stwierdził, że nałożona przez organ pierwszej instancji kara za to naruszenie w wysokości 500 zł jest niezasadna. Z tego względu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i ponownie orzekł o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał, że Skarżąca dopuściła się zarzucanych naruszeń.
Zdaniem Sądu I instancji, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim odnosi się do złożonych w odwołaniu wyjaśnień Skarżącej dotyczących popełnienia wielokrotnie naruszenia, o jakim mowa w załącznika nr 3 do ustawy lp. 5.2. dowodzi, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom wynikającym z przepisów procesowych, tj. art. 7 k.p.a, art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a (zasada dwuinstancyjności postępowania oraz zasada prawdy obiektywnej).
Mimo wyraźnych stwierdzeń w odwołaniu dotyczących popełnienia ww. naruszeń, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tego w bardzo lakoniczny sposób, stwierdzając przy tym, że brak jest wspomnianych przez Skarżącą wydruków w aktach sprawy. Nie wiadomo przy tym czy chodzi o wydruki z karty kierowcy czy wydruki z tachografu, organ nie podjął bowiem działań zmierzających do ustalenia, o jakie wydruki chodzi i czy znajdują się one w dyspozycji organu pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji wzywał organ pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przesłanie wykresówek z pojazdu o nr rej [...] z dnia 1/2 września 2015 r., co ten uczynił, nadto przesłał również wykresówki z innych dni. Z tego wynika, że przekazany organowi odwoławczemu materiał dowody zawierający m.in. wydruki z kart kierowców i tachografów nie był kompletny.
Mając zatem na uwadze treść odwołania strony, organ odwoławczy przez zajęciem merytorycznego stanowiska w powyższej kwestii, winien był zgodnie z powołanymi wyżej przepisami k.p.a., wystąpić do organu pierwszej instancji o nadesłanie wydruków (po wcześniejszym ustaleniu o jakie wydruki chodzi) z dni, które zostały wskazane w odwołaniu (20 listopad 2015r., 15 grudnia 2015 r., 18 grudnia 2015r., 30 grudnia 2015r., 4 stycznia 2016 r., 26 stycznia 2016 r., 12 lutego 2016 r.).
Dopiero po zapoznaniu się z wydrukami, o których mowa w odwołaniu, organ mógł w sposób prawidłowy odnieść się do zarzutu odwołania. W takim stanie sprawy dokonana przez organ odwoławczy ocena odnośnie popełnienia przez skarżącą naruszeń, o których mowa w lp.5.2. załącznika nr 3 do ustawy jest - we wskazanym zakresie - oceną dowolną i narusza tym samym art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Sąd uznał również, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego co do stwierdzonych naruszeń terminów odczytu danych z kart kierowców. Organy obu instancji zarzuciły, że w odniesieniu do 3 kierowców odczytu danych cyfrowych z ich kart dokonano po upływie 28 dni zarejestrowanej działalności od poprzedniego odczytu. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że analizując okresy aktywności kierowcy uwzględnił jako dni zarejestrowanej działalności dni, w których karta kierowcy była zalogowana w tachografie cyfrowym. Kara pieniężna z tego tytułu wyniosła 1500 zł.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w uzasadnieniu nie wskazuje w sposób precyzyjny sposobu obliczenia dni zarejestrowanej działalności. Decyzja nie zawiera uzasadnienia, które pozwoliłoby na weryfikację prawidłowości nałożenia na Skarżącego kary za niewczytywanie danych z urządzenia rejestrującego, karty kierowcy oraz za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, co powoduje, że decyzja w tej części nie może być prawidłowo skontrolowana przez Sąd.
W ocenie Sądu, organy, w sposób prawidłowy natomiast rozważyły możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 92b i art. 92c u.t.d. Całokształt materiału dowodowego zgromadzony i oceniony przez organy administracji obu instancji nie świadczy o tym, że Skarżąca z należytą starannością sprawowała nadzór nad organizacją pracy kierowców i przestrzeganiem przez nich obowiązujących przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego.
II
Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji organ zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zakresie naruszenia lp. 6.3.11 oraz lp. 6.3.12 złącznika nr 3 do u.t.d. zaskarżona decyzja w uzasadnieniu nie wskazuje w sposób precyzyjny sposobu obliczenia: "dni zarejestrowanej działalności", a ogólnikowe stwierdzenia w niej zawarte nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy proces obliczania upływu maksymalnego terminu na wczytanie danych z karty kierowcy został prawidłowo dokonany i czy zostały w nim uwzględnione wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, że organ wziął pod uwagę wyłącznie: "dni zarejestrowanej działalności", przebadał szczegółowo okres w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego i uwzględnił przy obliczaniu tych uchybień tj. terminowego wczytywania danych jedynie okres "dni zarejestrowanej działalności", wyłączając z niego "dni nierejestrowanej działalności" {gdzie nie można stronie przypisywać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadził pojazdu i nie podlegał obowiązkowi odpoczynku - Vide: strona 20 do strony 24 uzasadnienia uchylonej decyzji), opierając się na zapisie danych cyfrowych, orzekając na podstawie całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności dokumentacji czasu pracy kierowców przedłożonej do kontroli przez skarżącego (zapisów danych cyfrowych), dodatkowo dla precyzji określenia naruszania wskazując wszystkie daty wczytania danych z karty kierowcy w całym okresie kontroli, uwzględniając jedynie dni w których karta kierowcy była załogowana w urządzeniu rejestrującym, biorąc pod uwagę jedynie prawidłowe odczyty danych, zawierające nieuszkodzone dane - zatem w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, jakoby organ w zakresie punktu 6.3.11 czy 6.3.12 złącznika nr 3 do u.t.d. przy obliczeniu terminu na wczytywanie danych nie wyjaśnił które dni uwzględnił w swojej decyzji jako: "dni zarejestrowanej działalności", gdyż organ opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" (co sam organ wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji przy opisie ww. naruszeń str. 20 i kolejne decyzji) uchylił decyzję organu I instancji właśnie z powodu weryfikacji zasadności stwierdzenia m.in. ww. uchybień, uwzględniając właśnie wyłącznie "dni zarejestrowanej działalności" i odejmując z okresu na wczytanie danych "dni nierejestrowanej działalności", co uzasadniało w całości wydanie przez organ II instancji orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj, uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych (ograniczonej na podstawie art. 92a ust. 3 u.t.d.);
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że: "decyzja nie zawiera uzasadnienia, które pozwoliłoby na weryfikację prawidłowości nałożenia na skarżącego kary za niewczytywanie danych z urządzenia rejestrującego, karty kierowcy oraz za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, co powoduje, że decyzja w tej części nie może być prawidłowo skontrolowana przez Sąd" (vide: strona 18 in fine uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, że organ w ogóle nie stwierdził naruszenia w postaci: "nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi", przy czym sam Sąd I instancji zaledwie na następnej stronie uzasadnienia swego orzeczenia wskazał, iż ww. naruszenia "nierejestrowania wymaganych danych" w odniesieniu do strony nie stwierdzono (vide: strona 19 in fine i 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), przez co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zaistniała sprzeczność polegająca na stawianiu przez WSA organowi odwoławczemu zarzutów w zakresie naruszenia prawa procesowego w odniesieniu do naruszenia, które wobec strony nigdy nie zostało przez ten organ stwierdzone;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż w przypadku stwierdzonego naruszenia o jakim mowa w Ip. 5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy pomimo wyraźnych stwierdzeń w odwołaniu dotyczących popełnienia ww. naruszenia w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tego w bardzo lakoniczny sposób, stwierdzając przy tym, że brak jest wspomnianych przez skarżącą wydruków w aktach sprawy z dni, które zostały wskazane w odwołaniu (tj. 20 listopad 2015 r., 15 grudnia 2015 r., 18 grudnia 2015 r., 30 grudnia 2015 r., 4 stycznia 2016 r., 26 stycznia 2016 r., 12 lutego 2016 r.), podczas gdy organ w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, iż ww. wydruków nie ma w aktach sprawy i z uwagi na wielokrotność naruszeń brak podstaw do odstąpienia od ich sankcjonowania, ponadto organ wskazał, iż trudne warunki atmosferyczne w okresie zimowym, na które wskazywała strona nie są okolicznością, jaka umożliwia odstąpienie od nakładania na stronę kary pieniężnej za naruszenia czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw czy odpoczynków w oparciu o art. 12 rozporządzenia 561/2006 (vide: strona 25, akapit 1 uzasadnienia uchylonej decyzji), natomiast wskazania wymaga, iż strona pragnąca uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie winna sama wykazać okoliczności o których mowa w art. 92b ust. 1 czy art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czy też przesłanki o jakich mowa w art. 12 ww. rozporządzenia, natomiast po otrzymaniu takich dowodów organ zobligowany jest do ich oceny, lecz ten sam organ dysponując już danymi z karty kierowcy i tachografu cyfrowego z których wynika naruszenie czasu pracy kierowcy jest zobligowany do jego stwierdzenia, nie jest natomiast zobowiązany do poszukiwania ewentualnych wydruków i sprawdzania, czy kierowca nie dokonał ich opisu, gdyż to strona pragnąca uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia takich wydruków winna dostarczyć, co uzasadniało w całości wydanie przez organ II instancji orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł (ograniczonej na podstawie art. 92a ust. 3 u.t.d.);
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 102 z 11.04.2006), art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. L. 168/6 z 2010), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159, poz. 1128), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, iż organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm., dalej także u.t.d.) przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności’’, do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się przy stwierdzeniu rzeczonych naruszeń w uzasadnieniu uchylonej decyzji, a analiza materiału dowodowego przy uwzględnieniu tylko; "dni zarejestrowanej działalności" musiała doprowadzić do konstatacji, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji m.in. właśnie z powodu weryfikacji zasadności stwierdzenia ww. naruszeń, uwzględniając właśnie wyłącznie "dni zarejestrowanej działalności", a zatem zasadnym było wydanie przez organ II instancji orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych (ograniczonej na podstawie art. 92a ust. 3 u.t.d.);
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Niewątpliwie spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym ocenił, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w okolicznościach stanu faktycznego, organ administracji publicznej winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia przesłanek warunkujących stwierdzenie zaistnienia deliktu opisanego w punkcie 5.2. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz winien w uzasadnieniu w sposób precyzyjny wskazać sposób wyliczenia dni zarejestrowanej działalności kierowców.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść i przypomnieć, że uregulowana w art. 92a u.t.d., odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy ma charakter obiektywny (vide: wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się bowiem w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, zapewnienie wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną.
Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (vide: wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d. Podkreślić należy, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, a nie bez dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie.
Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę. Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Skarżąca nie przedstawiła dokumentów mogących potwierdzać, że w prowadzonym przez nią przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powstaniu naruszeń.
W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd I instancji uznał, iż "...całokształt materiału dowodowego zgromadzony i oceniony przez organy administracji obu instancji nie świadczy o tym, że Skarżąca z należytą starannością sprawowała nadzór nad organizacją pracy kierowców i przestrzeganiem przez nich obowiązujących przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego".
Formułując wskazaną wyżej konkluzję, Sąd I instancji powołując się na przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchyla zaskarżona decyzję uznając, że organ w zakresie dotyczącym naruszenia opisanego w punkcie 5.2 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut (5.2.1 załącznika numer 3) i za każde następne rozpoczęte 30 minut (5.2.2 załącznika numer 3), uchybił przepisom nakładającym na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem nie zapoznał się z wydrukami, o których mowa w odwołaniu, a tym samym nie odniósł się do zarzutu Skarżącej.
W związku z powyższym podkreślić należy, że dokonując ustaleń w zakresie stwierdzenia zaistnienia naruszeń opisanych w punkcie 5.2 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym organ posługiwał się danymi cyfrowymi zapisanymi na kartach kierowców, które zostały poddane kontroli. Analiza danych cyfrowych zawartych na kontrolowanych kartach kierowców wykazała, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdów przez wskazanych w decyzji kierowców o okresy czasu opisane w treści decyzji.
Powoływanie się przez Skarżącą na okoliczności związane z omyłkowym ustawieniem przez kierowcę podczas odpoczynku selektora na pozycję selektor praca w poszczególnych dniach, jak i wskazywanie na konieczność poruszania się w warunkach zimowych po drogach należących do kategorii dróg gminnych i wojewódzkich nie mogą oznaczać, że zostały wykazane przesłanki, o których mowa w przepisach art.92c i art.92b ustawy o transporcie drogowym. Ponadto poza sporem jest okoliczność, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie zawiera wydruków, o których mowa w odwołaniu.
Natomiast, tak jak już wyżej wykazano, uwzględniając obiektywny charakter odpowiedzialności przedsiębiorcy, w sytuacji istnienia dowodów wskazujących na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, to ten podmiot winien wykazać inicjatywę i przedstawić dowody na które się powołuje.W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że obalenie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz może nastąpić tylko po wykazaniu przez przedsiębiorcę okoliczności egzoneracyjnych określonych w powołanych wyżej przepisach ustawy. Brak jest więc podstaw do stawiania organowi zarzutu, iż nie poddał ocenie dowodów, których Skarżąca nie przedstawiła. Przedstawione w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest też o tyle niezrozumiałe jeśli zważyć końcową konkluzję zawartą w przytoczonym wyżej fragmencie uzasadnienia.
W ocenie NSA, w zakresie odnoszącym się do wskazanych przez Sąd I instancji braków w uzasadnieniu stanowiska organu co do stwierdzonych naruszeń opisanych w punkcie 6.3.11 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym –naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy i w punkcie 6.3.12 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym, stanowisko Sądu I instancji uznać należało za nieprawidłowe.
Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy oraz 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej. Jednak, przy dokonywaniu wykładni tego przepisu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, należy mieć na uwadze treść pkt 3 preambuły do cytowanego rozporządzenia Komisji nr 581/2010, który stanowi wyraźnie, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności".
W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. Przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy.
Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w niniejszej sprawie również je podziela (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16; z 9 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2950/16; z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4141/16; wszystkie publ. w CBOSA).
Wbrew jednak stanowisku Sądu I instancji prezentowane wyżej stanowisko zostało uwzględnione przez organ administracji publicznej i prawidłowo uzasadnione. Zawarte w tym zakresie uzasadnienie organu znajduje się na kartach od 20 do 24 uzasadnienia zaskarżonej decyzji i spełnia wymogi o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, podniesione w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko organów za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.