Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O (dalej: WSA w O, Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi "M O" Sp. z o.o. w O na decyzję Zarządu Województwa W-M z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarząd Województwa W-M, działając jako Instytucja Zarządzająca (dalej: Zarząd) Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007–2013, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 11 czerwca 2013 r. w przedmiocie zwrotu przez M O Sp. z o.o. w O. (dalej: Spółka lub beneficjent) części środków w wysokości 287.733,50 zł, przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich, wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p.
Zarząd wskazał, że w dniu 22 lutego 2010 r. zawarł ze Spółką umowę o dofinansowanie projektu pn. "Zakup nowoczesnych maszyn i urządzeń na potrzeby klastra stolarki otworowej w województwie w –m". W toku przeprowadzonych w dniach 14–15 listopada 2011 r. czynności kontrolnych w zakresie realizacji przedmiotowego projektu stwierdzono m.in., że beneficjent naruszył zasadę równego traktowania wykonawców w przeprowadzonym przez niego w ramach realizacji niniejszego projektu postępowaniu na dostawę maszyn i urządzeń, bowiem nie opisał precyzyjnie przedmiotu zamówienia.
W ocenie Zarządu, powyższa zasada została również naruszona w postępowaniu na dostawę urządzeń do nakładania kleju topliwego, w wyniku zawarcia przez beneficjenta umowy na inny zakres niż wskazany w zapytaniu ofertowym. Ponadto Zarząd stwierdził naruszenie przez Spółkę obowiązku działań informacyjnych i promocyjnych wynikających z umowy o dofinansowanie oraz wytycznych pt. "Obowiązki beneficjentów w zakresie prowadzenia działań informacyjnych i promocyjnych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej".
W konsekwencji powyższych ustaleń Zarząd stwierdził wystąpienie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L Nr 210, poz. 25 ze zm.), dalej: rozporządzenie 1083/2006. Stwierdzone naruszenie skutkowało pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych o wartość korekty finansowej naliczonej według zasad określonych w przyjętych uchwałą Zarządu Województwa W–M Nr 39/588/12/IV z dnia 21 sierpnia 2012 r. "Wytycznych w sprawie wyłaniania wykonawców usług, dostaw lub robót budowlanych do realizacji Projektów przez Beneficjentów niezobowiązanych do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych w ramach RPOWiM na lata 2007–2013".
Zarząd odmówił zasadności dla poglądu Spółki, że uregulowania art. 207 u.f.p. nie obejmują trybu nałożenia korekty finansowej, bowiem samoistną podstawę prawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej: u.z.p.p.r. Zarząd przyjął, że nałożenie korekty finansowej i zwrot środków może odbyć się w drodze wydania jednej decyzji administracyjnej, bez potrzeby wydania wcześniejszej decyzji w przedmiocie korekty finansowej.
Zatem, w ocenie Zarządu, w sytuacji gdy przepisy u.z.p.p.r. nie przewidują formy samoistnej decyzji dla czynności polegającej na ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, to zastosowanie powinien znaleźć tryb dotyczący zwrotu środków określony w art. 207 u.f.p., obejmujący również ustalenie i nałożenie korekty finansowej.
Skarżąca Spółka od powyższej decyzji wniosła skargę do WSA w O. Zdaniem skarżącej ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zwrot środków to dwie odrębne od siebie instytucje.
W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
WSA w O uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Sąd I instancji uznał za zasadną argumentację skarżącej Spółki, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, stanowi odrębne postępowanie od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów art. 207 u.f.p. Zatem w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna. Wyjaśniając powyższe stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wniosek ten wspiera treść art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., który wśród zadań instytucji zarządzającej wymienia odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Stanowi on zatem normę kompetencyjną skorelowaną z art. 207 u.f.p.
Natomiast przepis art. 26 ust.1 pkt 15a u.z.p.p.r. daje instytucji zarządzającej kompetencję do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Użycie zwrotu "ustalanie i nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.
Sąd I instancji stwierdził, że dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Tym samym, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zobowiązująca Spółkę do zwrotu środków zostały wydane przedwcześnie. Powyższe zaś stanowiło o naruszeniu przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie odrębnej w tym przedmiocie decyzji, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O, a w przypadku niepodzielenia zarzutów odnośnie naruszenia przepisów postępowania i wyłącznego uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 a/ u.z.p.p.r. polegające na uwzględnieniu skargi zamiast jej oddaleniu, a w konsekwencji uchyleniu decyzji organu II instancji i decyzji ją poprzedzającej, wyłącznie z powodu niewydania przez organ uprzedniej decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty, w sytuacji gdy z przepisów prawa nie wynika obowiązek wydania takiej decyzji zaś uchylona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą zostały wydane w sposób prawidłowy po zebraniu i rozważeniu pełnego materiału dowodowego; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd nie uznał za przedwczesne wypowiadanie się co do zasadności (pozostałych) zarzutów skargi nawiązujących do prawidłowości dokonanych w toku postępowania ustaleń, jak również wyrażonych następnie na jej gruncie oceny i rozpoznał skargę merytorycznie, to ostateczne rozstrzygnięcie Sądu mogłoby skutkować oddaleniem skargi,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi z uwagi na niewskazanie konkretnych przepisów postępowania naruszonych przez organ mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w zakresie wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty, zwłaszcza że przepisy krajowe w ogóle nie regulują tej kwestii, a organ w toku rozprawy podnosił wątpliwości prawne, np. co do trybu zaskarżania takiej decyzji czy też sposobu określania korekty finansowej w tej decyzji.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 26 ust. 1 pkt 15 lit. a/ u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustalenie i nałożenie korekty finansowej następuje w drodze decyzji administracyjnej, o czym zdaniem Sądu I instancji świadczy określenie tej kompetencji w sposób władczy oraz że decyzja ta poprzedza decyzję w sprawie zwrotu środków; co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego ustalenia, że obie zaskarżone decyzje zobowiązujące Spółkę do zwrotu środków zostały wydane przedwcześnie oraz że brak decyzji w sprawie korekty pozbawia stronę możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów dowodzi, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej nie wymaga formy decyzji administracyjnej odrębnej od decyzji w sprawie zwrotu, zaś beneficjent może kwestionować korektę co do zasady i wysokość zarówno w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sprawie zwrotu środków, jak również w postępowaniu przed sądami powszechnymi,
- 2) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że organ wydał decyzję w sprawie zwrotu środków przedwcześnie w następstwie nałożenia korekty finansowej w treści informacji pokontrolnej zamiast w drodze decyzji, w sytuacji gdy z przepisu tego nie wynika, aby warunkiem wydania decyzji w sprawie zwrotu była uprzednia ostateczna decyzja w sprawie korekty finansowej, a prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do ustalenia, że wysokość korekty stanowi element decyzji w sprawie zwrotu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Zarządu oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do naruszeń prawa procesowego, gdyż wyeliminowanie tego rodzaju nieprawidłowości w odniesieniu do kontrolowanego wyroku daje podstawę do oceny sposobu stosowania przepisów prawa materialnego przez organy oraz sposobu kontroli tego procesu przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna Zarządu ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione znajdują uzasadnienie prawne.
Zdaniem NSA trafne są jej zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA w O przepisów procesowych. Skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu stwierdza, że wyrok Sądu I instancji powinien być uchylony, gdyż ten Sąd wadliwie przyjął jako podstawę prawną wyrokowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 oraz z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego orzekania, a skarga powinna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że postępowanie, w którym zapadła decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji powinno być poprzedzone wydaniem decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oraz że brak takiego, wcześniejszego ustalenia, jest wadą postępowania kontrolowanego z punktu widzenia treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu II instancji twierdzenie takie jest chybione, a Sąd I instancji jest niekonsekwentny, gdy twierdzi, że postępowanie w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej jest sprawą materialnie odmienną od sprawy zwrotu części środków przeznaczonych na dofinansowanie projektu. Skoro tak, to obu tych spraw nie można było traktować jako wzajemnie kształtujących stan faktyczny będący podstawą orzekania o zwrocie, a co za tym idzie, nie można było uzależniać poprawności ustaleń faktycznych dla sprawy zwrotowej od wydania decyzji w sprawie nadpłaty, bo za taką formą orzekania opowiedział się Sąd I instancji. Jeżeli ten Sąd przy przyjęciu takiego założenia widział konieczność wcześniejszego wydania decyzji korekcyjnej, to jej brak powinien rozważać w ramach naruszeń przepisów procesowych, jednak na pewno nie tych, które regulują zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc art. 7 i art. 77 k.p.a., ale wzajemnego związku dwóch postępowań administracyjnych i w zależności od przyjętego stanowiska w tym zakresie powinien wskazać naruszone przepisy np. regulujące zawieszenie postępowania, gdyby uznał konieczność przyjęcia czasowej kolejności tych postępowań. Ponieważ Sąd I instancji tak nie orzekał, to naruszył przepisy procesowe w zakresie wskazanych w zarzucie kasacyjnym.
Zdaniem NSA trafny jest także drugi zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi uzasadnienie wyroku ma zawierać wskazania co do dalszego toku postępowania. Wprawdzie Sąd I instancji stwierdza w uzasadnieniu wyroku, że organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. powinien zastosować się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji, jednak to nie spełnia nakazu określenia wskazań co do dalszego toku postępowania. Jest przywołaniem ogólnej reguły prawnej, ale w konkretnym postępowaniu, w którym Sąd I instancji wytyka organowi naruszenie przepisów w zakresie postępowania wyjaśniającego, uwzględnienie skargi powinno być powiązane z określeniem czynności w dalszym toku postępowania, bo tylko wówczas można by przyjąć, że spełniona została norma z art. 153 p.p.s.a.
W ocenie Sądu II instancji trafny jest także zarzut naruszenia przez wyrok prawa materialnego art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegający na błędnej wykładni przyjętej przez Sąd I instancji, w myśl której warunkiem wydania decyzji o zwrocie jest uprzednie wydanie decyzji w sprawie korekty. Trafnie twierdzi Zarząd, że przyjęcie takiego związku między obu rozstrzygnięciami jest niedopuszczalne, bo z treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie wynika, by warunkiem dla decyzji zwrotowej była decyzja określająca korektę finansową. Ten pogląd NSA podziela i podkreśla, że sprawa korekty wymierzanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1a/ u.z.p.p.r. oraz jej związku z postępowaniem w sprawie ustalenia zwrotu środków publicznych na podstawie art. 207 u.f.p. została jednoznacznie rozstrzygnięta w judykaturze na rzecz stanowiska prezentowanego przez Zarząd (zob. uchwała NSA z dnia 27 października 2014 r., II GPS 2/14, CBOIS).
W konsekwencji przyjąć należy, że wyrok Sądu I instancji, prezentując stanowisko odmienne, naruszył art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a skoro skarga kasacyjna postawiła tak zbudowany zarzut, to w tym zakresie jest ona prawnie skuteczna.
Z kolei zarzut podnoszący naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest nietrafny, bo te przepisy nie były podstawą prawną wyrokowania, tak jak nie były podstawą orzekania przez organ. Wprawdzie Sąd I instancji dokonuje szerokiej analizy treści tych przepisów, jednak nie z punktu widzenia ich stosowania do wymiaru kwot podlegających zwrotowi, ale dla uzasadnienia wadliwości postępowania zwrotowego, jako prowadzonego przedwcześnie, bowiem bez ustalenia korekty w odrębnym decyzyjnym postępowaniu. Z tego względu wykładnia tych przepisów nie może być przedmiotem oceny przez Sąd II instancji i stanowić podstawy kasacyjnej, bo treść tych przepisów nie była podstawą prawną nałożenia obowiązku dla strony skarżącej.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.