Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych w części obejmującej § 2, a także stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], Prokurator Rejonowy w G., na podstawie art. 3 § 5 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej: ustawa o prokuraturze) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu za wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy T. (dalej: uchwała z [...] kwietnia 2003 r.), w części obejmującej § 2 uchwały.
Prokurator zarzucił Uchwale z [...] kwietnia 2003 r., że została ona wydana z naruszeniem art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. 2007 r., nr 70, poz. 473 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), sprowadzającym się do sprzecznego z założeniami wskazanej wyżej ustawy, niejasnego, nieprecyzyjnego i skutkującego całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości między obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych i bezpodstawnego uznania, że brak jest podstaw do określenia minimalnej odległości między obiektami uznanymi za chronione, a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w spornym dla rozpoznawanej sprawy ustępie § 2 uchwały ustalono następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: 1) punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 20 m od granicy takich obiektów jak: cmentarzy, szkół i przedszkoli, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, obiektów sportowych, plaż i kąpielisk oraz obiektów kultu religijnego, 2) punkt podawania i spożywania napojów alkoholowych nie może być usytuowany bliżej niż 50 m od granicy takich obiektów jak: cmentarzy, szkół i przedszkoli, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, obiektów sportowych, plaż i kąpielisk oraz obiektów kultu religijnego,".
Przedstawiając podstawy przyjętych przez siebie ustaleń, Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z kolei w ust. 1 art. 14 ustawy prawodawca zabronił sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. W dalszych ustępach art. 14 (od ustępu 2a do 5) ustawodawca ustanowił szereg kolejnych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, m. in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej.
Uchwała Rady Miejskiej z [...] kwietnia 2003 r. stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Rada w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Sąd I instancji wskazał, że zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak i zasady usytuowania punktów zajmujących się sprzedażą alkoholu winny być tak określone przez radę gminy tak, by organ wydający zezwolenie nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Niejednoznaczne określenie w § 2 pkt 1 i 2 Uchwały z [...] kwietnia 2003 r. sposób mierzenia odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazywał na to, że "punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 20 m od granicy takich obiektów" (pkt 1), czy też "punkt podawania i spożywania napojów alkoholowych nie może być usytuowany bliżej niż 50 m od granicy takich obiektów" (pkt 2). Odwołanie się do niejednoznacznego w swojej treści pojęcia "nie bliżej niż" stanowiącego sformułowanie wieloznaczne, może przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości między punktami sprzedaży alkoholu, a obiektami chronionymi.
Nie sposób odnieść tego wyrażenia do kategorii prawnych, czy też technicznych, które w obiektywny sposób pozwoliłyby na rozstrzyganie powstających prawdopodobnych sporów w tym przedmiocie. Dlatego, nie negując prawa Rady Miejskiej do ustalenia minimalnych odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektem o szczególnym znaczeniu, odległości te winny być mierzone nie w oparciu o bliżej nieokreślone sformułowania, lecz obiektywne mierniki pomiaru odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych. Przy określaniu w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, normodawca gminny może w szczególności nawiązywać do pojęć użytych w definicji zawartej w art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji w punkcie I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały z dnia [...] kwietnia 2003 r. w części obejmującej § 2. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa pozostałej części uchwały.
Rada Miejska w T. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stwierdzenie "punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 20 m od granicy" zawarte w § 2 kwestionowanej uchwały jest sprzeczne z prawem i celami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż istota sprawy sprowadzała się do kwestii jaka powinna być szczegółowość postanowień uchwały rady gminy wydawanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która to uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, a szczególności czy taka uchwala musi zawierać regulacje dotyczące sposobu mierzenia odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych.
Zdaniem organu nie można się zgodzić z twierdzeniem, że określenie odległości jest niejednoznaczne, przynajmniej nie w takim stopniu, aby uzasadniało to stwierdzenie nieważności zakwestionowanego postanowienia uchwały. Trudno się w szczególności zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, że pojęcie "nie bliżej niż" jest niejednoznaczne w swojej treści (str. 9 uzasadnienia). W ocenie organu uchwala podejmowana na podstawie przepisu art. 12 ust. 2 ustawa o wychowaniu w trzeźwości może zawierać uszczegółowienie, w jaki sposób należy mierzyć odległość między punktami sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi, ale nie musi. Istotnie istnieje granica ogólnikowości i niedookreśloności po przekroczeniu której przepisy aktu prawa miejscowego stają się zbyt ogólne, aby można było je prawidłowo stosować.
Nie sposób jednak - w ocenie organu - wymagać, aby przy podejmowaniu tego typu uchwał czy stanowieniu innych aktów prawa miejscowego organ przewidywał ewentualne błędne zastosowania tego aktu i szczegółowo regulował kwestie w jaki sposób należy go stosować.
Wobec użycia w zaskarżonym przepisie uchwały Rady Miejskiej w T. zrozumiałego i jasnego określenia,,nie bliżej niż" nie można mu stawiać w ocenie kasatora zarzutu nieprecyzyjności czy niejasności skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego przepisu uchwały. Jak już bowiem wskazano w odpowiedzi na skargę: "Ścisłe rozumienie regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości sprowadza się do tego, że rada gminy upoważniona jest do ustalania, w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Oznacza to określanie zasad rozmieszczenia tych miejsc w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych.
Zdaniem organu uchwala prawidłowo realizowała cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a negatywna ocena dokonana przez Sąd I instancji, a w szczególności zastosowana sankcja była zbyt daleko idąca i nadmierna. Przede wszystkim cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest określony w sposób ogólny, za pomocą zwrotów niedookreślonych, ocennych a przez to umożliwiających różną, często rozbieżna interpretację
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w G. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe z uwagi na to, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 pkt 1 lit. a, art. 176 i art. 177 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż nie jest możliwe korygowanie z urzędu treści tego środka odwoławczego w tym w szczególności co do objętego zarzutem przepisu.
W niniejszej sprawie strona powołała się jedynie na zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wskazując, iż doszło do obrazy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stwierdzenie "punkt sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 20 m od granicy" zawarte w § 2 kwestionowanej uchwały jest sprzeczne z prawem i celami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest trafny, a wyrok Sądu I instancji mimo pewnych zastrzeżeń, co do treści uzasadnienia odpowiada prawu.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż Rada Miejska w T. w sposób sprzeczny z prawem skorzystała z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i w związku z tym zasadnie, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, stwierdził nieważność § 2 przedmiotowej uchwały.
Zgodzić się należy, że w myśl art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Treść tego przepisu uprawnia do stwierdzenia, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ma charakter normy upoważniającej do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży. Słusznie przy tym Sąd I instancji wskazał, że przez zasady te należy rozumieć położenie punktów sprzedaży, jak i miejsc podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych. Trafny jest też pogląd Sadu I instancji, że upoważnienie zawarte w powołanym wyżej przepisie nie przewiduje zupełnej dowolności w określeniu tychże zasad, gdyż muszą one pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości określonymi w preambule, jak i art. 1 i 2 tej ustawy.
Zauważyć więc wypada, że sformułowany w preambule cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości znalazł odzwierciedlenie w jej art. 1 ust.1, w którym ustawodawca zobowiązał wszystkie organy do podejmowania działań zmierzających m.in. do ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Natomiast w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i pkt 4 tej ustawy przyjęto, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie ukształtowanie polityki społecznej, w szczególności przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokojenie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną oraz ograniczenie dostępności alkoholu.
Jednocześnie w art. 2 ust. 2 tej ustawy wskazano, że zadania, o których mowa w ust. 1 uwzględnia się w założeniach polityki społeczno-gospodarczej w postaci Narodowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, zatwierdzonego przez Radę Ministrów. Tak określone cele i zadania powinny być uwzględnione przy podejmowaniu uchwały w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Wprawdzie do uprawnień Rady Miejskiej w T., w ramach upoważnienia określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości leżało określenie odległości między punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale wypada przyjąć, że określenie odległości musi być precyzyjne i zawierać sposób (metodę) jej wyznaczania.
W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano już, że nieprecyzyjne określenie sposobu wyznaczania odległości determinuje względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (patrz: I. Skrzydło – Niżnik, G. Zalas "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz", Zakamycze 2002 r., art. 12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11). Podzielając to stanowisko stwierdzić trzeba tym bardziej, że brak zawarcia w uchwale Rady Miejskiej w T. sposobu wyznaczania przyjętych odległości musiał być zakwestionowany z punktu widzenia zgodności z prawem.
Zgodnie z przedmiotową uchwałą punkty sprzedaży oraz podawania i spożywania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane "bliżej niż" odpowiednio: 20 lub 50 "od granicy obiektów chronionych". Przy takim ujęciu jawne jest tylko jakie są minimalne odległości między punktami sprzedaży oraz podawania i spożywania napojów alkoholowych, a granicami obiektów chronionych. Z tego względu określenie "nie bliżej niż" nie mogło być potraktowane jako niejednoznaczne. Sąd I instancji błędnie przyjął twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 6), że pojęcie "nie bliżej" jest wieloznaczne.
Istotne w sprawie jest jednak to, że omawiana uchwała nie zawiera w ogóle sposobu, metody wyznaczania przyjętych odległości. W uzasadnieniu Sądu I instancji trafnie dostrzeżono wagę ustanowienia obiektywnych mierników pomiaru odległości wskazując np. liczenie jej według osi dróg publicznych lub krawędzi jezdni. Wybór precyzyjnego sposobu mierzenia odległości należał do uprawnień Rady Miejskiej w T. Rzecz jednak w tym, iż nie został on wprowadzony do treści kontrolowanej uchwały. Zgodzić się należy, iż w sytuacji zaniechania w tym względzie dojść może do wybiórczego i arbitralnego określania odległości w konkretnych przypadkach (przy wydawaniu zezwoleń). Brak określenia w § 2 uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] sposobu wyznaczania przyjętej odległości nie realizuje celów określonych w powołanych wczesniej przepisach ustawy (art. 1 i 2). Może służyć omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartej w końcowej części w skardze kasacyjnej sugestii, iż w sprawie mógłby mieć zastosowanie co najwyżej art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminy. Przedmiotowa uchwała w § 2 z wyżej podanych względów była bowiem sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 omawianej ustawy i nie można tu mówić jedynie o nieistotnym naruszeniu prawa.
Z tych wszystkich względów orzeczona jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.