Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 1761/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odrzucił skargę B. P., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela o uznanie zarzutów za nieuzasadnione.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.
Pismem z dnia 26 października 2015 r. zobowiązany B. P. wniósł skargę na powyższe postanowienie, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658; dalej: ustawa nowelizująca), którą zmieniono między innymi treść art. 3 § 2 pkt 3 ppsa. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.
WSA zaznaczył, że art. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że wskazane regulacje ppsa, w tym art. 3 § 2 pkt 3, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, mają zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po tej dacie, nastąpiło bowiem wraz z wniesieniem skargi, czyli 26 października 2015 r., tak więc zastosowanie do niego ma art. 3 § 2 pkt 3 ppsa w jego nowym brzmieniu, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Zaskarżone postanowienie dotyczy właśnie stanowiska wierzyciela, odnośnie zgłoszonego zarzutu, z tego więc względu wniesiona skarga na to rozstrzygnięcie nie podlega kognicji Sądu.
Powyższego nie zmienia fakt umieszczenia w zaskarżonym postanowieniu błędnej informacji o możliwości złożenia skargi. Jak wskazał Sąd I instancji, pouczenie takie nie może bowiem otworzyć drogi skargowej, wbrew unormowaniu ustawowemu.
Na marginesie WSA zaznaczył, że ograniczenie kognicji sądów administracyjnych, na mocy ustawy nowelizującej, w zakresie objętym art. 3 § 2 pkt 3 ppsa pozostaje bez istotnego wpływu na ochronę praw stron w postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ w dalszym ciągu mają one możliwość zaskarżania rozstrzygnięć organów egzekucyjnych, dotyczących zgłoszonych zarzutów.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł B. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacnego. Orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, art. 174 pkt 3 ppsa w zw. z art. 2 ustawy nowelizującej poprzez niezastosowanie ww. przepisu przejściowego stanowiącego, że do postępowań egzekucyjnych i zabezpieczających wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym,
- 2. przepisów postępowania, art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) poprzez doprowadzenie do sytuacji, gdy błędne pouczenie organu co do prawa wniesienia skargi do WSA szkodzi skarżącemu, który zastosował się do tego pouczenia,
- 3. przepisów postępowania, art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, że wniesienie zarzutów nie wszczyna postępowania w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie głównej, postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, gdzie stanowisko wierzyciela nie było dla organu wiążące,
- 4. przepisów postępowania, art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, że SKO w N. sformułowało pełne stanowisko zgodnie z ww. przepisami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest chybione również z tego powodu, że przedmiotem skargi było stanowisko organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów a nie, jak błędnie wskazano, stanowisko wierzyciela.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Przede wszystkim – z uwagi na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej – wyjaśnienia wymaga, że akt objęty odrzuconą skargą to, jak wynika z jej treści (k. 2 akt WSA) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wydane na skutek zażalenia skarżącego na postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione w zakresie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W podstawie prawnej postanowienia organu I instancji wskazano art. 34 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej: upea).
W przypadku wniesienia zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, stosownie do treści art. 34 § 1 upea, organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Postępowanie dotyczące stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów jest częścią postępowania egzekucyjnego (jednym z etapów) prowadzonego przez organ egzekucyjny (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt. II GSK 2442/14). Umocowanie SKO - mocą art. 17 § 1 upea - do kontroli postanowienia organu I instancji w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów zobowiązanego, nie czyni żadną miarą z tego organu odwoławczego organu egzekucyjnego.
Wobec powyższego już w tym momencie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezrozumiałe twierdzenia skargi kasacyjnej, jakoby skargą objęto "postanowienie wydane w sprawie głównej, będące stanowiskiem organu egzekucyjnego".
Odnosząc się zaś do kwestii prawidłowości odrzucenia skargi, Sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 ppsa odrzucając skargę w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, jako złożoną w sprawie wyłączonej spod kognicji sądów administracyjnych.
Przyjęta w art. 2 Konstytucji RP konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego z którego wyprowadzane jest prawo do procesu zakłada, że prawo do obrony sądowej następuje na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed sądem administracyjnym reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, a więc mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 ppsa. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Artykuł 3 § 2 pkt 3 ppsa w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w związku z nowelizacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonaną ww. ustawą nowelizacyjną z dnia 9 kwietnia 2015 r. wyłączał spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.
Kwestionując prawidłowość odrzucenia skargi, którego WSA dokonał na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy, skarżący wskazał na nieprawidłowe zastosowanie art. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie ostatnio powołanym przepisem, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że sposób rozumienia tego przepisu przyjęty przez autora skargi kasacyjnej, tj. odnoszenie możliwości zastosowania art. 3 § 2 pkt 3 ppsa w brzmieniu sprzed nowelizacji w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 15 sierpnia 2015 r., nie jest prawidłowy. Sąd I instancji zasadnie uznał, że z mocy art. 2 ustawy nowelizującej, artykuł 3 § 2 pkt 3 ppsa w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r., przy czym chodzi tu o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, którego moment określa data wniesienia skargi. Wykładnia użytego przez ustawodawcę w art. 2 ustawy nowelizującej niedookreślonego zwrotu "do postępowań wszczętych..... " nie może się obyć bez uwzględnienia istoty (przedmiotu) ustawy nowelizacyjnej, której celem była zmiana reguł postępowania sądowoadministracyjnego (tak też NSA w postanowieniu z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1043/16).
Nie podzielając stanowiska skarżącego, że postępowaniem w rozumieniu tego przepisu jest nie tylko postępowanie sądowoadministracyjne, ale także postępowanie egzekucyjne autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że analizowany przepis jest przepisem regulującym kwestie intertemporalne związane z nowelizacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która normuje wyłącznie jedną kategorię postępowania - postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) – art. 1 ppsa. Skoro zatem celem ustawy nowelizacyjnej było zmodyfikowanie reguł postępowania sądowego, to nie można zaakceptować stanowiska autora skargi kasacyjnej, że użyte w treści art. 2 ustawy nowelizującej pojęcie "postępowań" odnosi się do postępowań innych niż postępowanie sądowoadministracyjne.
W tych warunkach ustalenie przez Sąd I instancji - niekwestionowane w skardze kasacyjnej - że postępowanie przed sądem administracyjnym zainicjowane skargą obejmującą postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela o uznanie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione, wszczęte zostało w dniu 26 października 2015 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji obejmującej art. 3 § 2 pkt 3 ppsa, uzasadniało uwzględnienie nowej, aktualnej na dzień orzekania przez Sąd, treści tego przepisu i w konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.
Na rozstrzygnięcie sprawy nie może mieć znaczenia, że wniesienie w sprawie skargi wynikało z błędnego pouczenia przez organ strony co do możliwości wniesienia środków odwoławczych. W tym zakresie Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym pouczenie takie nie może otworzyć drogi do sądu, wbrew unormowaniu ustawowemu.
Wyżej przedstawiona ocena dopuszczalności skargi przez pryzmat treści art. 3 § 2 pkt 3 ppsa poprzedza merytoryczne rozpatrzenie skargi. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego powoduje konieczność odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, i jednocześnie uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wobec powyższego zarzut nr 4 skargi kasacyjnej, odnoszący się do treści postanowienia SKO i wskazujący jako naruszony art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz art. 18 upea poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że SKO w N. sformułowało pełne stanowisko zgodnie z ww. przepisami, nie może być uznany za skuteczny. WSA w Krakowie nie zajął i nie mógł zająć takiego stanowiska w niniejszej sprawie, gdyż w ogóle nie był uprawniony do jej merytorycznego rozpoznania z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.
W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie dostarczyły Sądowi kasacyjnemu właściwej podstawy do jej uwzględnienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 ppsa, orzekł jak w sentencji.