Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 maja 2016 r., po rozpoznaniu skargi P. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
I
Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w następujących okolicznościach.
P. G. (dalej: skarżący) w latach 2001-2013 skutecznie ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na kolejne lata realizacji programu rolnośrodowiskowego i z tytułu tych płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. (organ pierwszej instancji) przyznał mu płatności rolnośrodowiskowe, odpowiednio za 2011 r. na kwotę 27 246,90 zł, za 2012 r. na kwotę 35 236,10 zł oraz za 2013 r. kwotę 34 236,10 złotych.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości na kwotę 27 070,48 złotych oraz zastosował 20% zmniejszenia płatności na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. Od powyższej decyzji skarżący nie złożył odwołania.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 20 328,53 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł., decyzją z dnia [...] września 2015 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżący zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2011 w zakresie pakietów 3 i 5, a następnie w 2012 r. zmienił zobowiązanie w ten sposób, że w pakiecie 3, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 zmniejszył obszar z 18,44 ha na 10,71 ha; w pakiecie 5, wariant 5.2 - mechowiska zwiększył powierzchnię z 1,50 ha do 3,5 ha, wariant 5.4 - łąki trzęślicowe i selernicowe zwiększył obszar z 8,61 ha do 11,99 ha, wariant 5.6 - półnaturalne łąki wilgotne zwiększył powierzchnię z 2,35 ha do 5,37 ha i zgłosił zobowiązanie w wariancie 5.7 - półnaturalne łąki świeże na powierzchni 3.38 ha. W 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania nie uległa zmianie, natomiast w 2014 r., w wyniku kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzonej zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ustalono zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania w pakiecie 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone wariant 3.1.2 o 0,24 ha oraz w pakiecie 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.4 – łąki trzęślicowe i selernicowe o 0,20 ha.
Zdaniem Dyrektora ARiMR niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkowało w danym roku zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o 20%, zaś w oparciu o art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, koniecznością odzyskania kwot wypłaconych z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych tj. 2011-2013. Dlatego też, w oparciu o art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia unijnego w związku z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, P. G. wniósł skargę i domagając się uchylenia decyzji obu instancji zarzucił naruszenie art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. W ocenie skarżącego zastosowana sankcja w wysokości 20% zwrotu za lata 2011-2013 w wyniku uchybień stwierdzonych w 2014 r. jest nieprawidłowa i nie odpowiada kryteriom z art. 18 ust. 2 rozporządzenia, tj. rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w skrócie: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) w skrócie: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, płatność ta podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta cześć płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.
W ocenie Sądu, wątpliwości budzi sposób zastosowania przez organ art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który wprawdzie stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże – co umyka już uwadze organu ARiMR – uregulowanie to nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.
WSA wskazał, że organ odwoławczy nie przywołał w decyzji i nie odniósł się do treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia, opierając się wyłącznie na brzmieniu art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia. Sąd zauważył, że również w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu stwierdził, że powoływany przez skarżącego w skardze art. 18 ust. 2 rozporządzenia: "dotyczy niespełnienia norm i wymogów, w związku z czym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie", z czym Sąd nie mógł się zgodzić.
W ocenie Sądu, nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r. ze zm.) w skrócie: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011, dotyczącego niespełnienia norm i wymogów i niemającego zastosowania w niniejszej sprawie;
- 2) niezastosowanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w ocenie organu art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące stosowania tego przepisu zostały uregulowane w §§ 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
P. G. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Skarżący kasacyjnie organ – Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.
Zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia sprowadza się do wykazania, iż WSA nie zastosował tego przepisu.
Zarzut ten jest niezasadny. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, iż art. 18 ww. rozporządzenia jest normą o charakterze kompetencyjnym, upoważniającym państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie (str. 7 uzasadnienia).
Sąd pierwszej instancji również przyjął, iż ustalenia poczynione przez organy dały podstawę do podjęcia działań w celu żądania zwrotu i zasadnie uznały o konieczności zwrotu zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Niezasadny jest więc zarzut, iż Sąd kwestionował możliwość żądania zwrotu przyznanych skarżącemu płatności w latach poprzednich, gdyż to wynika wyraźnie z przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 – a więc stanowisko sądu wojewódzkiego nie jest sprzeczne z ww. przepisem.
Niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia unijnego.
Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, iż polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych skarżącemu płatności – w oparciu o art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, podkreślił, że w przepisach krajowych są uszczegółowione zasady tych zwrotów, wskazujące, w jakich sytuacjach żądanie zwrotu nakazują przepisy krajowe.
Należy zauważyć, iż organ w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną wskazał art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r.
Reasumując powyższe niezasadne są więc zarzuty, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.
Z tych względów skarga kasacyjna, jako oparta na nieusprawiedliwionych zarzutach podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.