Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 431/17, po rozpoznaniu skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy w odniesieniu do naruszenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przez kierowcę A. B. dnia [...] lutego 2016 r. dopuścił się nieścisłości, gdyż ustalił, że w kontrolowanym czasie ww. kierowca odebrał tylko dwie przerwy minimum 15 minutowe w godzinach: 10:50 -11:07, 13:12 - 13:32, 13:33 - 13:58, natomiast zdaniem WSA dwie ostatnie przerwy stanowią w istocie jedną całość, przez co zdaniem Sądu nie wyjaśniono przyczyny, dla której uznano, że zostało naruszone prawo kierowcy do wypoczynku, podczas gdy:
- - wszelkie naruszenia czasu pracy zostały konsekwentnie i rzetelnie wyjaśnione w decyzjach organów obu instancji i znajdują one pełne odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym w szczególności w postaci zapisów z protokołu kontroli, danych zapisanych na karcie kierowcy i danych z tachografu cyfrowego - danych źródłowych i brak przy ich stwierdzeniu jakichkolwiek nieścisłości,
- - w decyzji organu odwoławczego (jaką to wyłącznie decyzję uchylił Sąd I instancji) wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przy okazji omawiania naruszenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przez kierowcę A. B. dnia [...] lutego 2016 r. organ ograniczył się do wyjaśnienia, iż kierowca A. B. w ww. dniu przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej. przerwy o 55 minut, gdyż łącznie prowadził pojazd przez 5 godzin i 25 minut (wobec dopuszczalnej normy 4 godziny i 30 minut) w okresie od godziny 10:35 do godziny 17:26 dnia [...] lutego 2016 r., bez wskazywania przerw "minimum 15-minutowych", co błędnie zarzucał Sąd I instancji (Vide: strona 6 in fine — pkt 6 - uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r.),
* bez względu na powyższe z uwagi na treść art. 7 Rozporządzenia (WE) 561/2006 przerwę 45 minutową można zastąpić przerwą o długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa o długości co najmniej 30 minut z tego powodu nawet jeśli pierwsza z przerw "co najmniej 15 - minutowych" będzie dłuższa i potrwa np. 30 minut organ i tak zobligowany będzie do jej uznania za pierwszą część przerwy w wymiarze co najmniej 15 minut, także każda aktywność prowadzenia pojazdu nawet najmniejsza czy wyjmowanie karty kierowcy z tachografu - co stwierdzono przecież w przedmiotowej sprawie powoduje, iż przerwa traci przymiot ciągłości,
* organ dodatkowo szczegółowo i precyzyjnie odniósł się do argumentacji strony także dotyczącej spornego naruszenia wskazując osobno w uzasadnieniu decyzji, iż kierowca A. B. dnia [...] lutego 2016 r. nie odebrał wymaganej przerwy, gdyż wielokrotnie wyciągał kartę z tachografu, co spowodowało przerywanie odbieranej rzeź kierowcę przerwy i w efekcie doprowadziło do braku jej właściwego odebrania (Vide: strona 26 in fine uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego),
* przez powyższe zaskarżona decyzja w kontekście stwierdzonych naruszeń załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) odpowiada prawu, opisując precyzyjnie i rzeczowo każde naruszenie z osobna, skutecznie odpowiadając na argumenty strony, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia.
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 i art. 4 pkt 22 u.t.d. w zw. z lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 4, art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006) poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, w odniesieniu do prawidłowo stwierdzonych przez organ naruszeń ww. norm, które to naruszenia zostały konsekwentnie i rzetelnie wyjaśnione w uchylonej decyzji i znajdują one pełne odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym w szczególności w postaci zapisów z protokołu kontroli, danych zapisanych na karcie kierowcy i danych z tachografu cyfrowego - danych źródłowych, organ dodatkowo szczegółowo i precyzyjnie odniósł się do argumentacji strony wskazując, iż kierowca A. B. dnia [...] lutego 2016 r. nie odebrał wymaganej przerwy, gdyż wielokrotnie wyciągał kartę z tachografu, co spowodowało przerywanie odbieranej rzeź kierowcę przerwy i w efekcie doprowadziło do braku jej właściwego odebrania (Vide: strona 26 in fine uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego).
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że zarzut naruszenia prawa materialnego został postawiony "z ostrożności procesowej" i jedynie towarzyszy on zarzutom naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego przejawiającego się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły wątpliwości i nie odniosły się do zarzutów skarżącego dotyczących miejsca ważenia pojazdu, a konkretnie tego, że powierzchnia stanowiska ważenia nie była płaska, co mogło zdaniem Sądu mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że stwierdzając naruszenie przepisów postępowania nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego uznając, iż będzie to możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu przez organ stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Zatem istotę sporu identyfikuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, zaś zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ma jedynie wzmocnić argumentację skarżącego kasacyjnie organu w zakresie naruszenia przepisów postępowania.
Przedmiotem sporu pozostaje bowiem prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie wątpliwości budzi, w jaki sposób wyliczono długość przerw w prowadzeniu pojazdu. Zdaniem Sądu okoliczności te niedostatecznie zostały wyjaśnione przez organy orzekające.
Odnosząc się w tym kontekście do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w analizowanej sprawie organ nie zebrał i nie ocenił w sposób właściwy i wyczerpujący materiału dowodowego sprawy. Dodatkowo organ nie odniósł się także w sposób pełny do argumentacji i przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu tez – w szczególności na co zwraca uwagę WSA w zaskarżonym wyroku - organ nie wyjaśnił powodów dla których uznał, iż przerwy zarejestrowanej w dwóch częściach nie można traktować jako ciągłej, mimo iż części te nie są oddzielone inną czynnością. Powoduje to zdaniem NSA, że organ odwoławczy nie odniósł się prawidłowo do zarzutu skarżącego, iż błędne jest stanowisko organu I instancji, że w dniu [...] lutego 2016 r. kierowca A. B. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w twierdzeniu organu, iż w kontrolowanym czasie kierowca A. B. odebrał tylko dwie przerwy minimum 15 minutowe – 10:50 – 11:07, 13:12 – 13:32, 13:33 – 13:58, znajduje się nieścisłość – sugeruje ono bowiem, iż w rzeczywistości kierowca odebrał trzy przerwy – 12, 20 i 25 minutową.
Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż w istocie nie odniesiono się prawidłowo do tezy, że te dwie ostatnie przerwy stanowią jedną całość. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż w związku z powyższym w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono przyczyny, dla której uznano, że zostało naruszone prawo kierowcy do wypoczynku.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że organ powinien wyjaśnić, czy kierowca w istocie odebrał dwie przerwy minimum 15 minutowe, czy też była to jedna dłuższa przerwa, trwająca od 13:12 do 13:58. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tym zakresie i nie wiadomo zatem dlaczego przerwy zostały od siebie oddzielone między godziną 13:32 a 13:33.
Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że nie wyjaśniono, w jaki sposób wyliczono długość przerw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy bez pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz okoliczności istotnych dla wyniku sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przekładające się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., uznając, iż przyjęty przez organy orzekające w sprawie stan faktyczny pozostaje niewystarczający dla stwierdzenia, że skarżący dokonał naruszenia obowiązujących norm transportu drogowego.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty podnoszone przez organ nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji, ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu w tym zakresie jest co najmniej niewystarczająca i zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.