Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., zaskarżonym skargą kasacyjną, wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Ś. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2007, nałożył sankcję oraz ustalił sposób jej potrącania. W dniu 17 lipca 2008 r. R. Ś. wniósł do organu pismo zatytułowane "odwołanie", w którym podał, że powodem odmowy przyznania płatności były nieścisłości w wypełnieniu wniosku. Stwierdził, że nie otrzymał decyzji pocztą, lecz zapoznał się z nią w formie duplikatu wydanego w dniu 11 lipca 2008 r. W gospodarstwie przebywa z przerwami ze względu na stan zdrowia. Jest osobą w podeszłym wieku i w związku z tym przebywa czasowo u córki i syna. Korespondencja, która była do niego kierowana prawdopodobnie była pozostawiana przez listonosza w bramie, skąd mogła łatwo zginąć. Wyjaśnił także, że nie opuszczał gospodarstwa na tak długo, by ustanawiać pełnomocnika do doręczeń, czy też wskazywać w organie nowy adres pobytu, jednakże zbieg okoliczności spowodował, że akurat kiedy przychodziła korespondencja, nie mógł jej odebrać.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ przyjął, że decyzja została doręczona stronie w dniu 26 czerwca 2008 r. w trybie art. 44 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a. Ponieważ odwołanie wpłynęło w dniu 17 lipca 2008 r. organ uznał, iż zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając uwzględnienie skargi, przyjął, że zaskarżone postanowienie zostało wydanie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu treść pisma skarżącego z dnia 17 lipca 2008 r. nazwanego "odwołaniem" nie była jednoznaczna, gdyż wskazywała także przyczyny, dla których skarżący nie złożył odwołania w terminie. Skoro zaś istniały przesłanki by sądzić, że skarżący domaga się przywrócenia terminu do złożenia odwołania, organ miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę, że skarżący jest osobą w podeszłym wieku, mogącą mieć problem z umiejętnym formułowaniem wniosków, w związku z czym, tym większa była powinność organu wyjaśnienia treści żądania strony.
Na marginesie Sąd wskazał, że pismo z dnia 17 lipca 2008 r., zostało wniesione w terminie otwartym dla złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem momentem ustania przyczyny uchybienia terminu był dzień 14 lipca 2008 r., tj. dzień odbioru duplikatu decyzji.
We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd I instancji nakazał organowi wyjaśnienie, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez skarżącego pisma z dnia 17 lipca 2008 r. i w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wydanie stosownego rozstrzygnięcia.
II
W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucił wyrokowi:
- a) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., tj. art. 145 § lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 63 § 2 oraz art. 58 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego przez R. Ś. postanowienia Dyrektora ARiMR, ze względu na to, iż zdaniem Sądu wydane zostało z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie przez organ okoliczności, iż treść pisma skarżącego z dnia 17 lipca 2008 r., co do zakresu żądania nie była jednoznaczna i wymagała przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy naruszenie to nie miało miejsca i skarga winna zostać oddalona;
- b) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego przez R. Ś. postanowienia Dyrektora ARiMR, ze względu na to, iż zdaniem Sądu organ w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, iż naruszenie to nie miało miejsca.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor ARiMR podał, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości co oznacza, że może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Z samego faktu złożenia (po terminie) odwołania wraz z uprawdopodobnieniem okoliczności braku zawinienia po stronie skarżącego dokonania wskazanej czynności z uchybieniem terminu, nie można domniemywać złożenia przedmiotowej prośby. Nadto w ocenie organu treść pisma z dnia 17 lipca 2008 r. nie budziła wątpliwości.
Podnosząc te zarzuty skarżący organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej, wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. Zasada ta oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 63 § 2 oraz art. 58 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że niejednoznaczna treść pisma z dnia 17 lipca 2008 r., mogła wskazywać na zawarcie w nim obok odwołania, wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z treści uzasadnienia zarzutu wynika, że organ wnoszący skargę kasacyjną uważa, że z samego faktu złożenia po terminie odwołania wraz z uprawdopodobnieniem okoliczności braku zawinienia po stronie skarżącego w dokonaniu wskazanej czynności z uchybieniem terminu, nie można domniemywać złożenia przedmiotowej prośby. Tak określona podstawa skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiona, gdyż organ jednoznacznie kwestionując istnienie w piśmie nazwanym odwołaniem prośby o przywrócenie terminu pomija zupełnie fakt, iż prośba, o której mowa w art. 58 k.p.a. nie jest sformalizowana, co oznacza m.in., że może zostać wyrażona zarówno w odrębnym piśmie, jak i w piśmie, którym wniesiono spóźniony środek odwoławczy.
Istotne przy tym jest jednoznaczne sformułowanie treści prośby. Takie stanowisko prezentuje również doktryna. Według autorów komentarza do art. 58 k.p.a. złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz dokonanie czynności procesowej, dla której ustalony był termin, mogą nastąpić w tym samym piśmie, zaś użycie w treści pisma określenie "prośba" nie ma znaczenia dla zakwalifikowania podania przez organ administracji publicznej, który ocenia istotę podania według jego treści (tak: Robert Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" Wydawnictwo: C.H. Beck, 2008 r.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że treść pisma z dnia 17 lipca 2008 r., wniesionego w terminie otwartym dla wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie była tak jednoznaczna, jak uznał organ odwoławczy. Należy bowiem zwrócić uwagę na następujące jego elementy: wskazanie terminu, w którym zaczął biec termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (dowiedzenie się o treści decyzji w dniu 11 lipca 2007 r.), uprawdopodobnienie okoliczności, które miały decydować o braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (brak wiedzy o treści decyzji z powodu przyjęcia skutecznego doręczenia zastępczego przy jednoczesnym braku awizo), a także wykazanie przez skarżącego zachowania należytej staranności w dbaniu o własne interesy, poprzez wskazanie, że gospodarstwo opuszczał w celu poddania się leczeniu i badaniom jedynie na krótkie okresy, wobec czego nie informował organu o nowym adresie do doręczeń, ani nie ustanowił pełnomocnika do doręczeń. Powyższa zawartość pisma nakazuje przyjęcie, że bez wątpienia zawierało ono elementy prośby o przywrócenie terminu.
Słusznie zauważył wnoszący skargę kasacyjną, że przywrócenie terminu nastąpić może wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Nie oznacza to jednak, że wniosek taki należy złożyć odrębnym pismem, czy też, że w sytuacji zawarcia jego elementów w odwołaniu przy braku wyraźnego wskazania, iż pismo to jest równocześnie prośbą o przywrócenie terminu, niedopuszczalne jest rozpoznanie prośby. Trafnie wywiódł przy tym Sąd I instancji, że wówczas, gdy istnieją wątpliwości co do intencji strony obowiązkiem organu jest je wyjaśnić. Nie mogło być więc w tym przypadku mowy o próbie obejścia art. 58 § 2 k.p.a., jak sugerował organ.
W obrębie omawianego zarzutu wytknięto Sądowi I instancji także naruszenie art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten, tak jak i zarzut naruszenia art.58 k.p.a., oparto na nieuzasadnionym poglądzie, iż treść pisma skarżącego "z dnia 17 lipca 2008 r. nie budzi wątpliwości". Naczelny Sąd Administracyjny z podanych już powodów poglądu tego nie podziela.
Zgadza się również z Sądem I instancji, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Przepisy te określają podstawowe zasady rzetelnej procedury i w sytuacji takiej jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie nakładały na organ obowiązek ustalenia intencji skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że zarzucając Sądowi I instancji bezzasadne przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył art. 10 k.p.a., autor skargi kasacyjnej uzasadnił to tym, że w postępowaniu przed organem odwoławczym nie zostały zebrane żadne nowe dowody, o których by strona nie wiedziała, a które rodziłyby obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału poprzez umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z treścią omawianego art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Odstąpienie od powyższej zasady może nastąpić tylko, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2).
Przenosząc te regulacje na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że naruszenie przez organ w sprawie art. 10 k.p.a. polegało na zaniechaniu podjęcia czynności w celu wyjaśnienia, czy pismo z dnia 17 lipca 2008 r. zawierało obok odwołania prośbę o przywrócenie terminu. Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu polega bowiem m.in. na ustaleniu czynności, które w istocie skarżący chciał podjąć.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.