Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 499/12 oddalił skargę "T." Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez pozwolenia.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 12 października 2009 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P., na podstawie art. 36 i 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako u.d.p.) oraz na podstawie uchwały Nr XL V/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2004 r., Nr 101) nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 2.400,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. P. w P., poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 16 lipca 2009 r. wpłynęło pismo mieszkańca dotyczące sprawdzenia legalności zamieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. P. W dniu 2 września 2009 r. dokonano kontroli tego pasa drogowego, w trakcie której stwierdzono, że została w nim umieszczona tablica reklamowa, usytuowana na przyczepie samochodowej. Łączna powierzchnia tej tablicy wynosiła 24 m2. Ustalono, że powyższy nośnik, należący do skarżącej Spółki, znajdował się w liniach rozgraniczających pas drogowy pozostający w administracji ZDM. Ustalenia kontrolne spowodowały wszczęcie z urzędu, w dniu 2 września 2009 r., postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego.
Następnie w dniu 22 września 2009 r. odbyły się oględziny w terenie, podczas których stwierdzono usunięcie reklamy z pasa drogowego ul. P. W efekcie organ I instancji naliczył karę pieniężną za okres od dnia wszczęcia postępowania tj. od dnia 2 września 2009 r. do dnia wykonania przez ZDM ostatniego zdjęcia z zajmowanego pasa drogowego tj. do dnia 11 września 2009 r. w wysokości 10-ciokrotnej opłaty, liczonej wg stawki zgodnej z uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia 16 listopada 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że materiał dowodowy, w tym materiał fotograficzny oraz mapa zasadnicza, potwierdzają zajęcie pasa drogowego ul. P., poprzez postawienie przyczepy reklamowej bez zezwolenia. Organ uznał za nieuzasadnione twierdzenia strony, że załączone do akt sprawy zdjęcia są fotomontażem. Twierdzenia te nie zostały bowiem poparte żadnym materiałem dowodowym. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, w związku z zamieszczeniem w decyzji nazwy firmy T. bez cudzysłowu i podkreśliło, że na pieczęci firmowej skarżącej również brak cudzysłowu przy nazwie Spółki. O tym, że decyzja została skierowana do właściwego podmiotu świadczy też treść reklamy zamieszczonej na lawecie. Organ II instancji stwierdził, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazały na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i organ ten nie miał wątpliwości co do konieczności wymierzenia kary za umieszczenie lawety reklamowej w pasie drogowym.
Wątpliwości SKO wzbudziła natomiast określona w decyzji powierzchnia reklamy, ponieważ organ I instancji nie wskazał w jaki sposób dokonano pomiarów. Organ podkreślił brak w aktach sprawy protokołu z pierwszej czynności kontrolnej przeprowadzonej w dniu 2 września 2009 r., SKO uznało ponadto, że przed wydaniem kolejnej decyzji organ I instancji powinien opisać fotografie zamieszczone w aktach, gdyż fotografie z dnia 9 września 2009 r. i z dnia 11 września 2009 r. ukazują jednoznacznie to samo miejsce umieszczenia reklamy, o czym świadczą te same punkty odniesienia w otoczeniu lawety.
Natomiast inne ujęcie, z dnia 7 września 2009 r. nie pozwala na stwierdzenie, czy laweta nie została przemieszczona. W ocenie organu odwoławczego, bez uzupełnienia tej dokumentacji nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, a prawidłowe ustalenie wielkości reklamy i czasu zajęcia pasa drogowego ma istotne znaczenie dla sprawy.
Wojewódzki Sad Administracyjny w P. oddalając skargę wskazał, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale jednocześnie dopatrzy się wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Ich wyjaśnienie natomiast jest konieczne do wyjaśnienia zakresu sprawy i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przepis powyższy został prawidłowo zastosowany.
W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. P. poprzez postawienie przyczepy reklamowej, bez zezwolenia. Potwierdził to zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny i załączona do niego mapa zasadnicza. Konsekwencją takich ustaleń jest wymierzenie kary za umieszczenie powyższej przyczepy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Zachodzą zatem podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, co trafnie podkreślił organ odwoławczy.
Sąd stwierdził, że treść skargi wskazuje, że skarżąca nie kwestionuje stanowiska SKO co do braku prawidłowych ustaleń odnośnie powierzchni reklamy, rodzaju urządzeń pomiarowych, którymi dokonano pomiaru jej powierzchni oraz posiadania przez nie świadectwa legalizacji. Z takiego stanowiska pośrednio wynika, że skarżąca nie kwestionuje już ustaleń co do podmiotu objętego postępowaniem i faktu umieszczenia przez ten podmiot reklamy w pasie drogi ul. P. Skarżąca prezentuje natomiast stanowisko, że opisane w decyzji SKO wady decyzji organu I instancji nie mogą zostać konwalidowane po upływie trzech lat od jej wydania z uwagi na upływ czasu oraz z powodu zbycia przedmiotowej przyczepy. Zdaniem skarżącej z tego powodu postępowanie winno zostać umorzone.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.
W ocenie Sądu postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe z powodu upływu czasu i faktu zbycia przyczepy stanowiącej nośnik reklamy. Przedmiotem postępowania jest bowiem bezsporny już fakt umieszczenia przyczepy z tablicą reklamową w pasie drogowym ulicy P. w P. Dotychczasowy brak prawidłowych ustaleń co do powierzchni przedmiotowej reklamy nie stanowi o braku możliwości poczynienia powyższych ustaleń w toku ponownych czynności dowodowych. Zdaniem Sądu na tym etapie postępowania, nie można zasadnie twierdzić, że przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenie powierzchni reklamy w sposób dokładny i udokumentowany jest już niemożliwe. Nie można bowiem wykluczyć, że organ I instancji dysponuje dokumentacją bądź innymi środkami dowodowymi pozwalającymi na poczynienie niezbędnych ustaleń w tym zakresie.
T. Sp. z o.o. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie brak umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której stało się ono bezprzedmiotowe i niemożliwe jest prawidłowe ustalenie powierzchni reklamowej i wydanie merytorycznej decyzji w sprawie.
Kasator podkreślił, że po upływie 3 lat od momentu kontroli, również w związku ze zbyciem przyczepy, niemożliwym jest konwalidowanie przez organ I instancji błędów natury formalnej. Niemożliwe jest wykazanie, zdaniem kasatora, w jaki sposób dokonano pomiaru powierzchni reklamowej, jakim urządzeniem pomiarowym się posłużono i czy posiadało ono świadectwo legalizacyjne w momencie pomiaru.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, gdyż nie spełnia ona wymagań formalnych przewidzianych w art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzucono niespełnienie przez nią wszystkich wymogów formalnych przewidzianych w art. 174 i 176 p.p.s.a. Skarżący nie oparł skargi na konkretnych podstawach kasacyjnych, nie wskazał bowiem ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu, zgodnych z wymogami art. 174 zarzutów stawianych zaskarżonemu wyrokowi.
W istocie skarga kasacyjna nie wskazuje, do której z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. kwalifikuje zarzucane naruszenie przepisów postępowania. Jednak nie stanowi to o braku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej wówczas, gdy skarżący nie powoła się na art. 174, jednakże podniesie zarzut naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, odpowiadający podstawom skargi kasacyjnej wymienionym w art. 174 pkt 1 lub 2 (por. T. Woś, H Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2008. str. 655 i powołane tam orzecznictwo).
Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu NSA I OPS 10/09 opubl. ONSAiWSA 2010/1/1, "(...)w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). (...) Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ bądź też art. 151 P.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej."
W skardze kasacyjnej skarżąca wskazała artykuł postępowania administracyjnego jaki jej zdaniem został naruszony tj. art. 105 § 1 k.p.a. i opisała sposób naruszenia tego przepisu, ponadto - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną – zarzut ten uzasadniła, podając, że po upływie 3 lat od zdarzenia będącego podstawą nałożenia kary pieniężnej, a także w związku ze zbyciem przyczepy, niemożliwym wydaje się konwalidowanie błędów natury formalnej, a zatem wykazanie, w jaki sposób dokonano pomiaru powierzchni reklamowej, jakim urządzeniem do pomiaru się posłużono i czy posiadało ono świadectwo legalizacji miernika. Dlatego możliwe jest zidentyfikowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu i po powiązaniu go z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - rozpoznanie go merytoryczne.
Zarzut ten nie jest jednak zasadny. W art. 105 § 1 k.p.a. wskazano na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako przyczynę umorzenia tego postępowania. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, zastojem trwałym i ostatecznym postępowania, co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej (por. Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex/el 2014 i powołane tam stanowiska doktryny).
Zauważyć też należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ten cel nie zawsze może zostać osiągnięty z różnych przyczyn. " Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty." (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo CH Beck. Szóste wydanie. Str. 478.). Przyczyny bezprzedmiotowości można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych np. śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zniszczenie rzeczy, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach.
W orzecznictwie wskazuje się na następujące przykłady bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym: roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę, (wyrok SN z 12.03.1993r., II ARN 2/93), żądanie strony dotyczy spraw, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracyjny, co ujawni się w toku postępowania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), postępowanie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą Skarb Państwa już nie dysponuje (wyrok NSA z 27.6.1991r., SA/Ka 60/91, opubl. OSP 1993, Nr 7- 8, poz. 37).
Żadna z tak określonych przyczyn bezprzedmiotowości nie występuje w tej sprawie, która dotyczy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że dotychczasowy brak prawidłowych ustaleń co do powierzchni przedmiotowej reklamy nie stanowi o braku możliwości poczynienia takich ustaleń w toku ponownych czynności dowodowych. Ewentualne, sygnalizowane przez stronę trudności dowodowe, w części zresztą spowodowane przez nią samą (zbycie przyczepy), nie mogą być ocenione jako trwała, nieusuwalna przeszkoda w kontynuowaniu postępowania administracyjnego.
Dlatego też należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, stąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.