Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 620/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w sprawie ze skargi Powiatu S., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie zwrotu należności do budżetu państwa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), podstawową przesłanką wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu I instancji, taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Powiatu w przypadku wyegzekwowania przez organ kwoty przypadającej do zwrotu. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem zwrotu do budżetu państwa należności w wysokości 1.202.511,08 zł wraz z odsetkami od tej kwoty może spowodować, zdaniem WSA, trudną sytuację materialną i brak wolnych środków w budżecie, a nadto może skutkować nieodwracalnymi konsekwencjami, których w większości Powiat nie będzie mógł odwrócić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi.
Relacja wysokości utworzonej w budżecie rezerwy ogólnej (227.800 zł) oraz wysokości środków finansowych określonych do zwrotu w zaskarżonej decyzji może oznaczać, że Powiat będzie miał problemy z realizacją zadań określonych przepisami ustaw.
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Powiatu S. na wskazaną powyżej decyzję Ministra Finansów.
Od powyższego wyroku Powiat S. złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ochrona taka została udzielona Powiatowi w toku postępowania przed Sądem I instancji, zaś jej kontynuowanie ma w istocie uzasadnienie analogiczne do tego jakie legło u podstaw wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd WSA. Wnioskodawca podniósł, że obowiązek zwrotu dotacji wynikający z zaskarżonej decyzji musiałby zostać zrealizowany z bieżącego budżetu Powiatu na rok 2014, który to budżet z końcem tego roku zostanie również zostanie definitywnie zamknięty i rozliczony. Skutki te byłyby nie tylko trudne do odwrócenia, ale wręcz nieodwracalne.
Ponadto stwierdził, że uiszczenie kwoty objętej zaskarżoną decyzją wyczerpywałoby całą rezerwę ogólną budżetu Powiatu S. na 2014 r., co negatywnie wpływałoby na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań Powiatu. Taka sytuacja spowodowałaby konieczność dokonania przesunięć budżetowych, co byłoby bardzo trudnym do odwrócenia skutkiem prawnym.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, w przypadku niewstrzymania zaskarżonej decyzji, na niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody. Ucierpiałyby bowiem bieżące i zaplanowane zadania Powiatu, w tym w szczególności polegające na konieczności wnoszenia tzw. wkładu własnego w ramach realizowanych przez Powiat projektów finansowanych ze środków europejskich, co mogłoby wstrzymać wykonanie tych projektów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie.
W treści art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca przewidział, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej.
Wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, co świadczy o tym, że rozstrzygnięcia podejmowane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów lub czynności mają charakter tymczasowy (art. 61 § 6 p.p.s.a.). Co do zasady, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych, obowiązywanie ochrony tymczasowej ustaje z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Wobec tego postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 kwietnia 2014 r. wstrzymujące zaskarżoną decyzję upadło wraz z wydaniem wyroku przez ten Sąd oddalającego skargę Powiatu S. na decyzję Ministra Finansów.
Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSA WSA 2007, nr 4, poz. 77).
W rozpatrywanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Powiatu w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty 2.276.938,65 zł. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, a odnoszące się wprost do mogącej zaistnieć sytuacji finansowej skarżącego Powiatu, mogą być przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności do budżetu państwa.
Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe.
Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności przemawiają również te same racje, które uzasadniały wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ w toku postępowania przed Sądem I instancji. Ustalona przez Powiat S. kwota rezerwy ogólnej na rok 2014 wynosi 227.800 zł (oświadczenie skarbnika Powiatu S.). Natomiast kwota podlegająca zapłacie w wykonaniu zaskarżonej decyzji wynosi 2.276.938,65 zł. Zatem ustalona kwota rezerwy budżetowej jest znacząco niższa, niż kwota podlegająca zawrotowi.
Należy stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją, przy relacji wysokości utworzonej w budżecie przez skarżący Powiat rezerwy ogólnej na rok 2014, w kwocie wynoszącej 227.800 zł oraz wysokości należności określonej do zwrotu w zaskarżonej decyzji wraz z odsetkami, może spowodować problemy Powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw. Uiszczenie kwoty objętej zaskarżoną decyzją wyczerpywałoby 100% rezerwy ogólnej budżetu Powiatu S., co negatywnie wpływałoby na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań Powiatu, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.