Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 426/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę Ł. Szkolnego Związku Sportowego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], którą orzeczono wobec wymienionego Związku obowiązek zwrotu części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji z budżetu Województwa Ł. wraz z odsetkami, z następującym uzasadnieniem.
Na mocy umowy z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] Województwo Ł. przyznało Ł. Szkolnemu Związkowi Sportowemu dotację w wysokości 100000 zł na współfinansowanie zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu o charakterze wojewódzkim w 2001 roku (Igrzyska Młodzieży Szkolnej z terminem realizacji: 22.02 - 31.12.2001 r.; Gimnazjada z terminem realizacji: 6.03. - 31.12.2001 r.; Licealiada z terminem realizacji: 26.02. - 31.12.2001 r. oraz turnieje okolicznościowe z terminem realizacji: 19.01. - 30.11.2001 r.). Umowa obowiązywała od dnia zawarcia do dnia 31 grudnia 2001 r. ze skutkiem prawnym od dnia 19 stycznia 2001 r.
W czasie kontroli zadania stwierdzono wydatkowanie środków pochodzących z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie [...] oraz we wniosku o dotację. Nieprawidłowość polegała na wydatkowaniu kwoty 1283,54 zł na wypłacenie świadczeń urlopowych pracownikom, pomimo, iż takich wydatków nie przewidywano w zadaniu "Gimnazjada", oraz kwoty 100 zł za zakupienie karty POP w zadaniu "Licealiada" przed terminem obowiązywania umowy.
Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, Marszałek Województwa Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 189a w zw. z art. 130 i art. 146 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), ustalił kwotę 1.383,54 zł, podlegającą zwrotowi, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji przez Ł. Szkolny Związek Sportowy, z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji pochodzącej z budżetu Województwa Ł. na realizację zadania określonego w umowie z dnia [...] maja 2001 r., zawartej pomiędzy Województwem Ł. a Ł. Szkolnym Związkiem Sportowym w Ł., oraz odsetki od tej kwoty wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, naliczone od dnia przekazania dotacji - dnia 10 października 2001 r. - do dnia dokonania wpłaty włącznie, liczone jak dla zaległości podatkowych, płatne w terminie 14 dni od doręczenia decyzji.
W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji Związek wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w części dotyczącej zwrotu kwoty 1283,54 zł, wskazując, w kosztorysie stanowiącym integralną część umowy wyszczególniono zadania i koszty ich realizacji. W punkcie 2 kosztorysu dotyczącym Gimnazjady określono koszty bezpośrednie i pośrednie, do których zaliczono wynagrodzenia osób zatrudnionych przy realizacji zadań określonych umową. Wskazano, że wynagrodzenia obejmują wypłaty pieniężne, wypłacane pracownikom lub innym osobom fizycznym, stanowiące wydatki ponoszone przez pracodawców na opłacenie wykonywanej pracy, niezależnie od źródeł ich finansowania (ze środków własnych lub refundowanych) oraz bez względu na podstawę stosunku pracy bądź innego stosunku prawnego lub czynności prawnej, na podstawie których jest świadczona praca lub pełniona służba. A zatem wypłata świadczeń urlopowych mieści się w zakresie zadań określonych umową nr [...] i nie może zostać uznana jako dotacja wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) a także art. 189a, art. 130 i art. 146 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną decyzji o zwrocie dotacji stanowią przepisy art. 189a w zw. z art. 130 i art. 146 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), natomiast ocena wykorzystania dotacji musi nastąpić w świetle przepisów obowiązujących w dacie zawarcia umowy o dotację z dnia [...] maja 2001 r., czyli ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Organ uznał, że normy czasowe mocy wiążącej umowy wyznaczają okres, w ciągu którego dotowany mógł dysponować środkami dotacji, tym samym dokonanie płatności za fakturę z terminem płatności sprzed daty obowiązywania umowy stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, która przypada do zwrotu.
Organ podobnie zakwalifikował kwoty świadczeń urlopowych wypłaconych pracownikom dotowanego, ponieważ świadczenie urlopowe nie jest składnikiem wynagrodzenia, a zatem nie może być pokryte ze środków dotacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że ocena wykorzystania dotacji powinna była zostać dokonana w rozpoznawanej sprawie na podstawie przepisów obowiązujących w chwili zawierania umowy o dotację. Mające podstawowe w tym zakresie znaczenie przepisy o charakterze materialnoprawnym, t.j. art. 118 w zw. z art. 71 § 2 ustawy o finansach publicznych, wskazywały, że określenie kwoty dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczonej na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, następuje w umowie zawieranej pomiędzy dotującą jednostką a dotowanym. W umowie tej powinno się znaleźć przede wszystkim określenie zleconego zadania, termin jego wykonania oraz kwota dotacji i tryb jej płatności. Kontrola wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem polegała zatem, jak wyjaśnił Sąd, na kontroli wykonania przez dotowanego umowy o udzielanie dotacji.
Sąd I instancji zauważył, że treść omawianej umowy w zakresie określenia zadań, które zobowiązany był wykonać podmiot korzystający z dotacji, została sformułowana ogólnie, niemniej strony umowy, konstruując jej treść, odwołały się do treści wniosku, w którym w sposób bardziej precyzyjny określono zakres rzeczowy zadania, termin jego realizacji i kwoty dotacji przeznaczone na poszczególne zadania cząstkowe. Z treści umowy wynika, że strony uznawały, że umowa o dotację pozwalała na pokrywanie środkami dotacji wynagrodzeń pracowników skarżącego realizujących zadania określone w umowie, a kwestią sporną jest jedynie to, co należało rozumieć pod pojęciem "wynagrodzenia".
W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że wypłata świadczeń urlopowych w kwocie 1.283,54 zł nie mieści się w zakresie wydatków, które zgodnie z umową mogły być pokrywane dotacją. We wniosku o dotację wskazano, że może być ona przeznaczona na obsługę administracyjno-księgową zadania, a w tym, jak należy przyjąć - na wynagrodzenie. Przy czym wykładnia pojęcia "wynagrodzenie" przy jednoczesnym wskazaniu, że jest to składnik kosztów administracyjno-księgowych oznacza, że chodzi o wynagrodzenie osób - pracowników dotowanego. Świadczenia urlopowe nie są składnikiem wynagrodzeń pracowników. Nie naruszając treści umowy o dotację dotowany mógł z kwoty dotacji pokrywać wszelkie elementy wynagrodzenia swoich pracowników (płace zasadnicze, dodatki funkcyjne i stażowe), ale nie mógł finansować wydatków związanych z zatrudnianiem pracowników, lecz niemieszczących się w zakresie pojęcia "koszty pośrednie", do której to kategorii pojęciowej w sposób niebudzący wątpliwości zaliczyć można jedynie wynagrodzenia.
Sąd wskazał, że w umowie zawartej w oparciu o wniosek skarżącego wyszczególniono grupy możliwych do sfinansowania dotacjami wydatków, a zatem nie jest wystarczające wskazanie, że wydatek jest jakoś powiązany z organizacją imprez sportowych wskazanych w umowie.
W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest analizowanie związku świadczeń urlopowych z wynagrodzeniami pracowników, bowiem taki związek oczywiście istnieje, ale nie zmienia to faktu, że świadczenia urlopowe nie są wynagrodzeniami. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut nieuwzględnienia przez organy art. 3 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), a także błędnej wykładni ust. 4 tego artykułu i jego niezastosowania w brzmieniu obowiązującym w okresie realizacji umowy.
Sąd wskazał również, że w analogicznej sprawie, która była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 201/07, Sąd ten oddalił skargę kasacyjną podzielając ocenę prawną Sądu I instancji w zakresie wykładnie pojęcia "wynagrodzenie".
Sąd uznał, że w sprawie organy wyjaśniły na jakiej podstawie udzielono skarżącemu dotacji, jaka była treść umowy i na co przeznaczone zostały kwestionowane w decyzji wydatki pokryte dotacją. Sąd zwrócił uwagę, że co prawda uzasadnienie organu odwoławczego w zakresie wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem kwoty 100 zł było lakoniczne, to jednak skarżący nie kwestionuje tej okoliczności.
W skardze kasacyjnej Ł. Szkolny Związek Sportowy zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. dokonał dowolnej oceny kluczowego w sprawie dowodu w postaci umowy z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], wskutek czego nie mógł stwierdzić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czym naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz nie zastosował przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego przepisu art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wypłata przez skarżącego świadczeń urlopowych nie mieściła się w zakresie wynagrodzenia, o którym mowa w umowie z dnia [...] maja 2001 r.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wykładnia prawa dokonana w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest wykładnią właściwą, bowiem uwzględnia jedynie "pracowniczy" sens pojęcia wynagrodzenia, podczas gdy istniejące stosunki społeczne, a zwłaszcza kontekst w jakim działają organizacje pozarządowe sprawia, że terminowi temu należy nadawać szersze znaczenie. Skarżący wskazał, że dokonując wykładni pojęcia "wynagrodzenie" w odniesieniu do organizacji pozarządowych nie można abstrahować również od faktu, iż organizacje te utrzymują się z dotacji, a przy tym większość wypłacanych "wynagrodzeń" ma charakter cywilny.
W sytuacji, gdy ocena wydatkowania dotacji ma nastąpić w świetle umowy o przyznanie dotacji, a sama umowa nie precyzuje pewnych pojęć czy mechanizmów wydatkowania środków pochodzących z dotacji, w ocenie Związku, negatywne skutki braku precyzji postanowień nie mogą obciążać dotowanego.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organy obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a. konstytuujący zasadę dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Naruszenie to przejawia się tym, że przeprowadzając dowód z dokumentu w postaci umowy z dnia [...] maja 2001 r. organy obydwu instancji dokonały jednostronnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia zawodowego oceny, która została wydana bez uwzględnienia rzeczywistych uwarunkowań faktycznych i prawnych, jakie wiążą się ze specyfiką funkcjonowania organizacji pozarządowych.
W konsekwencji organy naruszyły również art. 80 k.p.a., wobec naruszenia fundamentalnej zasady swobodnej oceny dowodów niemożliwa stała się rzetelna, przeprowadzona na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego ocena, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd administracyjny nie dostrzegł powyższych uchybień, które w decydujący sposób zaważyły na wyniku sprawy. Sankcjonując wydaną z naruszeniem przepisów postępowania decyzję, sam dopuścił się tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolna ocenę umowy z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie współfinansowania zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu i bezpodstawne przyjęcie, iż wynagrodzenie dla pracowników wykonujących zadania wynikające z powołanej umowy nie obejmuje świadczeń urlopowych wypłacanych tymże pracownikom. Ponadto zarzucono, iż niezastosowanie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych spowodowało błędne ustalenie, iż wypłata pracownikom świadczeń urlopowych nie wchodziła w skład wynagrodzenia.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. poza nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje - oznacza, że wyłącznie zarzuty podniesione w skardze wyznaczają zakres kontroli wyroku Sądu I instancji. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozumienia pojęcia "wynagrodzenie".
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał bardzo wnikliwej i rzeczowej analizy treści umowy z dnia [...] maja 2001 r. pogłębionej o treść wniosku o przyznanie dotacji oraz załączonego do niego kosztorysu stanowiącego integralną część umowy, w którym wyszczególniono zadania i koszty ich realizacji.
Brak jest podstaw do przypisania Sądowi I instancji dowolności oceny powołanej umowy, a tym samym zaakceptowania naruszenia przez organ orzekający art. 80 k.p.a., czy też wynikających z art. 7 k.p.a. ogólnych zasad postępowania.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy zasadnie przyjęły, iż świadczenia urlopowe nie mieszczą się w zakresie wydatków pokrywanych z uzyskanej dotacji na pokrycie obsługi administracyjno-księgowej, tj. wynagrodzeń pracowników. Zaliczone do kosztów pośrednich (pkt 2 kosztorysu dotyczącego zadania Gimnazjada) wynagrodzenia osób zatrudnionych przy realizacji zadania nie obejmują dodatkowych świadczeń jakimi są świadczenia urlopowe przeznaczone na wczasy turystyczne pracownika. Wniosek o dotację, kosztorys ani też umowa z dnia [...] maja 2001 r. nie wskazują na to, aby pojęcie wynagrodzenia należało rozumieć inaczej niż przyjęły organy i Sąd I instancji.
W tych okolicznościach niezasadny jest także kolejny zarzut dotyczący niezastosowania art. 3 ust. 4 cyt. ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, gdyż jak podniesiono świadczenia urlopowe niezależnie od trybu ich tworzenia i wypłacania nie wchodziły w skład wynagrodzenia ustalonego przez strony powołanej umowy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.