Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 441/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1398/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. W. i M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu usługowo-handlowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

M. i J. W. złożyli w dniu [...] maja 2010 r. wniosek o odstąpienie dla inwestycji, w postaci budowy obiektu usługowo-mieszkalnego na ich działce nr [...] położonej w miejscowości C., od wymogu zachowania wymaganej przepisem art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. a/ ustawy o drogach publicznych odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej i dopuszczenie odległości około 3 m.

Mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego, Zastępca Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] czerwca 2010 r., odmówił wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w odległości 3,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31.

Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2406/10 uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., uwzględniając w ten sposób skargę M. i J. W. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zastępca Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r., na mocy której nie wyraził zgody na usytuowanie obiektu usługowo-mieszkalnego na działce nr [...], położonej w miejscowości C. przy skrzyżowaniu drogi krajowej nr 31 (ul. B.) z drogą gminną (ul. S.) w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31 niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 175/12 oddalił skargę na powyższą decyzję.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. J. W. i M. W., powołując się na art. 154 k.p.a., wnieśli o uchylenie ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz utrzymanej nią decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu wniosku podali, że wystąpili o odstąpienie od wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych na skutek postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w S,) z dnia [...] września 2009 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] oraz postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania.

Z ww. postanowień wynikało, że organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niezachowanie odległości wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż strona winna uzyskać odstępstwo w trybie art. 43 ust. 2 tej ustawy. Natomiast z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kwestia odstępstwa od wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych aktualizuje się na innym etapie procesu inwestycyjnego, tj. już po ustaleniu warunków zagospodarowania terenu.

Skoro zaś istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja odmawiająca odstąpienia od wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tamuje ona przeprowadzenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też względu interes wnioskodawców przemawia za uchyleniem tej decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku strony, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że wniosek strony zmierza de facto do ponownego zbadania sprawy przez organ i uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, z tym że w późniejszym czasie, tj. po wejściu do obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy. W związku z powyższym w dalszym ciągu interesem strony jest zbliżenie planowanego obiektu budowlanego do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31. Postępowanie toczące się na podstawie art. 154 k.p.a. polega natomiast na dokonaniu zobiektywizowanej oceny treści załatwienia sprawy w decyzji ostatecznej. Nie jest to równoznaczne z tym, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną niekorzystne dla strony może być następnie zmienione na podstawie art. 154 k.p.a. dla poprawienia jej sytuacji. Ewentualna zmiana może wiązać się ze zmianą zasad polityki administracyjnej, ze zliberalizowaniem oceny stanu faktycznego czy ze zmianą wykładni przepisów prawa, o ile eliminacja z obrotu prawnego ostatecznej decyzji byłaby celowa.

W niniejszej sprawie zaspokojenie interesu strony nastąpiłoby poprzez uznanie jej sytuacji za przypadek szczególnie uzasadniony. Tymczasem we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. strona zajęła się interpretacją dopuszczalnych norm czasowych wydania decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zagadnienie to nie dotyczy zaś istoty sprawy, gdyż moment wydania takiej decyzji nie wpływa na jej treść. Strona upatruje swój słuszny interes w braku możliwości uzyskania przez nią decyzji o warunkach zabudowy ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym odmownej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Jest to zatem interes faktyczny, a nie słuszny interes strony, o którym mowa jest w art. 154 k.p.a. Organ zauważył też, że w jego ocenie przepis art. 43 ust. 2 stawy o drogach publicznych określa moment końcowy wydania decyzji, zatem nie ma możliwości wydania decyzji "przedwczesnej".

W następstwie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że złożenie wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które już raz zostały określone. Jest to jednak postępowanie nadzwyczajne, które w żadnym wypadku nie może zostać sprowadzone do orzeczenia odmiennego, wydanego dowolnie w tym samym stanie prawnym i faktycznym wobec tej samej strony w tym samym przedmiocie w quasi trzeciej instancji w celu polepszenia sytuacji strony – taka interpretacja tego przepisu byłaby wykładnią contra legem. Interesem strony nie może być sama chęć zmiany niekorzystnej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. chodzi o zmianę oceny konkretnych stanów faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że skarżący domagali się uchylenia ostatecznej decyzji odmawiającej odstąpienia od wymogu zachowania odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przy zabudowie stanowiącej ich własność działki nr [...] położonej w miejscowości C. Przedmiotem żądania stanowił przepis art. 154 k.p.a. Powołując treść tego przepisu Sąd I instancji m.in. wywiódł, że zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła żadnego prawa, może nastąpić, gdy przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny bądź też oba interesy.

Wydaną w trybie zwykłym decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję, którą nie wyraził zgody na usytuowanie obiektu usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] położonej w miejscowości C. przy skrzyżowaniu drogi krajowej nr 31 (ul. B.) z drogą gminną (ul. S.) w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31 niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ wydał decyzję odmowną, albowiem nie dopatrzył się "szczególnie" uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż rozmiar i ukształtowanie nieruchomości skarżących pozwalało na zachowanie odległości zgodnej z przepisami prawa a poza tym istniały przeciwwskazania związane z zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Sąd wskazał, że skarżący wykazali, iż decyzja, którą chcą w trybie art. 154 k.p.a. wzruszyć, jest decyzją ostateczną oraz że strona nie nabyła na jej podstawie prawa. Odnośnie zaś istnienia kolejnej przesłanki, to zdaniem Sądu należy zgodzić się z oceną organu, iż brak jest słusznego interesu po stronie skarżących, który warunkowałby uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Strona nie może bowiem powoływać tożsamych argumentów, które organ rozważał w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu prowadzonym w trybie przepisu art. 154 k.p.a. za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej musi przemawiać zmiana polityki administracyjnej, zliberalizowanie oceny danego stanu faktycznego czy też zmiana wykładni prawa.

Natomiast strona nie wykazała, aby w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce i dotyczyła kwestii istotnych objętych decyzją pierwotną. Skarżący bowiem istnienie po ich stronie słusznego interesu przemawiającego za uchyleniem decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. tłumaczą brakiem możliwości uzyskania przez nich decyzji o warunkach zabudowy ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym odmownej decyzji na odstępstwo od odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zagadnienie to, kiedy ma być wydana decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie dotyczy meritum sprawy.

Zdaniem Sądu słusznie organ podnosi, że zamierzeniem strony jest realizacja budowy według zaplanowanej wizji, tj. posadowienia budynku w odległości 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Możliwe byłoby to, gdyby ten przypadek został uznany za szczególnie uzasadniony. Strona w postępowaniu nadzwyczajnym powinna więc dowodzić, że od czasu wydania odmownej decyzji ostatecznej nastąpiła liberalizacja wykładni tego pojęcia, co uzasadniałoby wydanie decyzji pozwalającej na odstępstwo od odległości, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem skarżący na pierwszy plan wysunęli zagadnienie ram czasowych wydania decyzji zbliżeniowej, co nie uzasadnia istnienia po ich stronie "słusznego interesu", o którym mowa w art. 154 k.p.a.

Kwestia wyważenia interesu strony oraz podnoszonego przez nią zagadnienia ochrony zabytków i rewitalizacji zabytkowych kwartałów miasta z jednej strony a interesu społecznego, tj. bezpieczeństwa w ruchu drogowym z drugiej strony, była przedmiotem rozważań organu w uprzednim postępowaniu o wyrażenie zgody na odstępstwo. Powtarzanie tej samej argumentacji w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie z art. 154 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. W. i M. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie):
2. a) art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
3. b) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na nieuwzględnieniu stanowionych przez nie norm w przedmiotowej sprawie;
4. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 2 i 3 oraz w z w. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/; ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez nieuwzględnienie wynikającego z powyższych przepisów interesu społecznego oraz obowiązków organów administracji;
6. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., przez nieuwzględnienie interesu społecznego w postaci ochrony i rewitalizacji zabytków, bezpieczeństwa i komfortu życia mieszkańców, a który to interes, po uwzględnieniu, doprowadziłby do wydania korzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia;
7. c) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez nieprzeprowadzenie w sposób pełny kontroli zgodności z prawem decyzji organu, niezwrócenie uwagi na nieustalenie przez organ istnienia przemawiających na korzyść skarżących interesów społecznych, których uwzględnienie doprowadziłoby do wydania korzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia;
8. d) art. 141 § 4 p.p.s.a, przez nieustalenie całości stanu faktycznego, w tym zidentyfikowania wszystkich występujących w niniejszej sprawie interesów społecznych, których to ustalenie doprowadziłoby do wydania korzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia, oraz przez niewyjaśnienie powodów nieuwzględnienia interesu społecznego w postaci ochrony zabytków, jak i niemające uzasadnienia w prawie uzasadnienie powodów nieuznania interesu skarżących za słuszny;
9. e) art. 134 § 1 p.p.s.a., przez przekroczenie granic sprawy, powołując się na uzasadnienie organu wydane w innej sprawie administracyjnej niż podlegająca kontroli w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżący wskazał, że zgodnie z art. 154 k.p.a., przesłanką uchylenia decyzji jest słuszny interes strony lub interes społeczny. W sprawie została praktycznie pominięta kwestia interesu społecznego, przemawiającego za uchyleniem decyzji, w postaci rewitalizacji zabytkowego starego miasta w C. Ochrona dziedzictwa narodowego i dóbr kultury, a także zapewnienia dostępu do dóbr kultury i ich upowszechniania, to wartości konstytucyjne, o których wysokim znaczeniu dla prawodawcy świadczy zawarcie ich w art. 4 i 5 Konstytucji RP.

Za uchyleniem decyzji przemawiał nie tylko interes społeczny w postaci rewitalizacji zabytkowej części miasta, ale również interes społeczny w postaci zwiększenia bezpieczeństwa za pomocą rozpoczęcia uspokajania ruchu w centrum C., oraz interes społeczny w postaci zwiększonego komfortu życia mieszkańców, który wynikałby właśnie z uspokojenia ruchu. Żadna z tych kwestii nie została rzeczywiście rozważona zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jedynie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono, bierze pod rozwagę z urzędu. Zważywszy na te przesłanki, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez Sąd I instancji była decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. Zatem zasadniczo oceny wymagał zarzut sformułowany w pkt 2 lit. b/ dotyczący w istocie naruszenia art. 154 § 1 k.p.a.

Przepis art. 154 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06; z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 18/09). Wskazuje się przy tym, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 k.p.a. służy do wzruszenia zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Do wzruszenia decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi służą tryby określone w art. 145 i 156 k.p.a. Natomiast w żadnym przypadku trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w trym trybie jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06).

Istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji.

Przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym z art. 154 k.p.a. jest, jak już wyżej wyjaśniono, co do zasady nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji. Zatem decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć tylko kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, czyli decyzji, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych.

Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest analiza prawna zastosowania przepisów materialnoprawnych w kontekście wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 154 k.p.a. Jest przy tym oczywiste, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem. Przesłanki wymienione w art. 154 k.p.a. podlegają ocenie według zasady z art. 7 k.p.a. Oba rodzaje interesów wskazanych w art. 154 k.p.a. (słuszny interes strony lub interes społeczny) mają być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, czy żądanie strony (zmiany lub uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną aprobatę. Przesłanki wymienione w art. 154 k.p.a. należą do tzw. terminów nieostrych (niedookreślonych), które powinny być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Nie oznacza to jednak obowiązku organu tworzenia definicji tych terminów w konkretnej sprawie, ale oceny ich wystąpienia przez pryzmat okoliczności danej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania w trybie z art. 154 k.p.a. była decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2011 r., którą odmówiono skarżącym zgody na usytuowanie obiektu usługowo-mieszkaniowego w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wnioskodawcy występując z wnioskiem o wydanie decyzji w oparciu o art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie, wskazywali okoliczności, iż ich działka nr [...] znajduje się w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej.

W związku z tym skarżący argumentowali, iż planowany do budowy obiekt usługowo-mieszkalny powinien nawiązywać do dawnej linii zabudowy, kiedy to budynki budowano blisko drogi, co pozwoliłoby zachować historyczny, staromiejski układ przestrzenny miasta. Organ analizując te kwestie uznał, że interes społeczny przemawia za tym, iż bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym bezpieczeństwo pieszych, będących jego słabszymi uczestnikami i w konsekwencji ochrona życia i zdrowia ludzkiego, nie daje podstaw do uznania tej sytuacji za szczególnie uzasadniony przypadek z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dobra te byłyby zagrożone w przypadku usytuowania przedmiotowego obiektu budowlanego w odległości wynoszącej 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31 (ul. B.). Wskazano przy tym, że działka nr [...] znajduje się w pobliżu czterowylotowego skrzyżowania dróg krajowych nr 26 (ul. B.) i 31 oraz drogi gminnej, a droga krajowa nr 31 jest drogą tranzytową, prowadzącą do przejścia granicznego w K. D. i przenosi w związku z tym duży ruch pojazdów.

Ustalono, że średni dobowy ruch drogowy na tym skrzyżowaniu wynosi 9494 pojazdów na dobę, z czego prawie 20% stanowią pojazdy wielkogabarytowe, tj. samochody ciężarowe. Natężenie ruchu drogowego ma tendencję do wzrostu. Organ uznał w konsekwencji, że występuje tu realne niebezpieczeństwo poprzez usytuowanie planowanego obiektu budowlanego we wnioskowanej przez stronę odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31.

Jednocześnie w decyzji tej wskazano, iż badano interes strony polegający na możliwości zlokalizowania planowanego obiektu budowlanego w odległości 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31, tj. w odległości nawiązującej do historycznej linii zabudowy, zamiast w odległości określonej w art. 43 ust. 1 tej ustawy. Wyważenie tych obu racji skutkowało tym, że interes, którego wyznacznikiem jest zachowanie historycznej linii zabudowy winien ustąpić przed interesem polegającym na konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza że działka skarżących jest na tyle duża, iż istnieje fizyczna możliwość usytuowania wnioskowanego obiektu budowlanego w odległości zgodnej z przepisami.

Skarżący we wniosku o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej odmawiającej zgody na odstępstwo, o którym stanowi art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jako okoliczności uzasadniające to żądanie wskazywali, iż decyzja ostateczna, o uchylenie której wnioskują, została wydana przedwcześnie, z uwagi na stanowisko organu wyrażone w postanowieniach dotyczących uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwia im obecnie uzyskanie tej decyzji. Zważywszy na te okoliczności, organ odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej uznał, że przesłanki z art. 154 k.p.a. nie zostały spełnione.

Sąd I instancji akceptując to stanowisko wywiódł, że organ trafnie przyjął, iż nie dopatrzył się "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w okolicznościach przedstawionych przez skarżących we wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Okoliczności te dotyczyły tego, w jakim czasie powinna być wydana decyzja z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie tego dotyczyła istota sprawy rozpoznawanej w trybie art. 154 k.p.a.

Skarżący kwestionując stanowisko Sądu I instancji zarzucili naruszenie art. 154 k.p.a., gdyż w ich ocenie pominięto słuszny interes społeczny, tj. kwestię rewitalizacji starego miasta w celu ochrony dóbr kultury.

Zarzut ten nie jest trafny.

Podkreślić trzeba, że decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2011 r., odmawiająca wyrażenia zgody na odstępstwo od zachowania przy budowie planowanego przez skarżących obiektu odległości określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2406/10. W wyroku tym WSA w W. zalecił wyjaśnić dlaczego potrzeba rewitalizacji historycznych kwartałów starego miasta w C. nie stanowi, zdaniem organu, szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił powyższe kwestie i stwierdził, że interes bezpieczeństwa ruchu drogowego obejmujący życie i zdrowie ludzkie z uwagi na usytuowanie działki nr [...] na skrzyżowaniu bardzo ruchliwych dróg publicznych jest tak istotny, że przeważa nad interesem dotyczącym rewitalizacji historycznych kwartałów starego miasta.

W decyzji z dnia [...] września 2011 r., która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., organ analizował stanowisko Konserwatora Zabytków i wyjaśnił dlaczego opinia ta nie była wystarczająca do przyjęcia, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek do zastosowania odstępstwa od warunków określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ odwołał się do opracowania dr Przemysława Kłosowskiego: "C., ulica S., działka nr [...], Sondażowe badania archeologiczne", z którego wynika, iż "przebudowa skrzyżowania (ul. B. i S.) wykluczyła możliwość wznoszenia nowych budynków w nawiązaniu do historycznej linii zabudowy. Mury dawnych budynków znalazły się pod chodnikiem, pod którym przebiega także linia wysokiego napięcia, a wzdłuż chodnika kolektor ściekowy. Dodatkowym argumentem przeciw sytuowaniu nowej zabudowy przy krawędzi chodnika jest fakt, iż ulica S. (podobnie jak w przeszłości bardzo wąska) jest ruchliwym traktem.

Tą drogą dojeżdżają autobusy dowożące dzieci do szkoły, tą drogą młodzież idzie do szkoły. Dodatkowo na natężenie ruchu wpływa działalność banku usytuowanego po drugiej stronie ulicy". Organ w oparciu o dokumentację fotograficzną oraz wizję lokalną w terenie ustalił, że budynki zlokalizowane w sąsiedztwie planowanego obiektu budowlanego znajdują się dalej od wskazanej odległości 3,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 31 (ul. B.), tj. w odległości od 15,7 m do 38,4 m, co wskazuje na brak kontynuacji linii zabudowy planowanej inwestycji z zabudową sąsiednią. Te ustalenia oraz inne badane przez organ kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego były podstawą do oceny, że art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie może mieć zastosowania.

Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568) przez ich niezastosowanie, gdyż nie uwzględniono wynikającego z tych przepisów interesu społecznego oraz obowiązków administracji.

Otóż, przepis art. 4 pkt 2 i 3 powołanej wyżej ustawy stanowi, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2), udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi.

Przywołane powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy uzasadnienia decyzji odmawiającej zgody na odstępstwo, o jakim mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, dowodzą, że organ wnikliwie rozważał kwestie związane z rewitalizacją zabytków w zakresie wynikającym z tego przepisu, tj. "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ szczegółowo wyjaśnił z jakich powodów kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego "przeważyły" nad kwestiami dotyczącymi rewitalizacji centrum miasta. Tym samym nie sposób uznać, że organ rozważając istnienie przesłanek z art. 154 k.p.a. w prowadzonym w trybie nadzwyczajnym postępowaniu naruszył art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich niezastosowanie, co oznacza, iż zarzuty w tym zakresie zawarte w pkt 1 lit. a/ i b/ oraz w pkt 2 lit. a/ petitum skargi kasacyjnej są chybione.

Dodać w tym miejscu należy, że skarżący ani we wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., ani też w toku prowadzonego przed organami postępowania administracyjnego nie powoływali się na żadne takie okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, iż interes społeczny przemawia za uchyleniem tejże decyzji. We wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. skarżący jedynie zauważyli, iż interes społeczny uzasadnia zagospodarowanie starego miasta. Natomiast prezentowana obecnie ogólna argumentacja, iż kwestia rewitalizacji ochrony historycznego centrum starego miasta powinna być szczególnie rozważona w kontekście spełnienia wskazanej w art. 154 k.p.a. przesłanki interesu społecznego nie uzasadnia trafności zarzutu naruszenia także i tej normy prawnej. Słusznie bowiem uznał Sąd I instancji, iż zagadnienie ochrony zabytków i rewitalizacji zabytkowych kwartałów miasta było przedmiotem rozważań organu w uprzednim postępowaniu o wyrażenie zgody na odstępstwo.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący w prowadzonym w trybie nadzwyczajnym postępowaniu nie przedstawili żadnych argumentów ani też nie powoływali się na żadne takie okoliczności, które uzasadniałyby zweryfikowanie dotychczasowego stanowiska w tej kwestii z punktu widzenia interesu społecznego, o jakim mowa w art. 154 k.p.a.

Tę samą argumentację należy powtórzyć wobec zarzutu, iż nie rozważono należycie interesu społecznego w kontekście art. 154 k.p.a. – odnośnie bezpieczeństwa komunikacyjnego. Wbrew zarzutom skarżących kwestia ta została, przy uwzględnieniu wszystkich znanych organowi okoliczności faktycznych i prawnych, w sposób wnikliwy i wszechstronny rozważona przy wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2011 r. Poza tym, co już wyżej wskazano, dodać należy, iż z uzasadnienia decyzji wydanych w tzw. trybie zwykłym jasno wynika, że zlokalizowanie planowanego przez skarżących obiektu budowlanego na działce nr [...] zdecydowanie ograniczałoby widoczność na wlocie z drogi podporządkowanej, a tym samym stworzyłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w sąsiedztwie skrzyżowania, gdzie uczestnik ruchu powinien zachować szczególną ostrożność.

Skarżący obecnie zarzucają, że kwestia bezpieczeństwa komunikacyjnego w kontekście interesu społecznego z art. 154 k.p.a. nie została rozważona przez organ w zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji ten błąd zaakceptował, gdyż nie uwzględniono, że w ostatnich latach widoczny jest nacisk na budowę nowych obwodnic. Rewitalizacja zabytkowej części miasta, gdyby została zachowana na działce skarżących, to zwiększyłoby się bezpieczeństwo komunikacyjne w tym miejscu przez "uspokojenie ruchu w centrum C.".

Zarzuty te nie mogą być uznane za trafne, w sytuacji gdy skarżący nie wskazują na żądne okoliczności faktyczne tej sprawy oraz stan prawny mający w niej zastosowanie, które dawałyby podstawę do przyjęcia, iż żądanie strony zasługuje na społeczną akceptację. Uchybienie lub zmiana decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Należy przy tym pamiętać, że żądanie oparte o treść art. 154 k.p.a. dotyczy odmownej decyzji na odstępstwo od odległości wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zatem ocena spełnienia przesłanek art. 154 k.p.a. musi uwzględniać treść art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Z tych zatem przyczyn zarzut sformułowany w pkt 2 lit. b/ petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zakresie sformułowanym w pkt 1 lit. c/ petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten sąd administracyjny może naruszyć jedynie, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, czy też zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 lit. d/ petitum skargi kasacyjnej).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W związku z tym zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie podnoszony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, stanowisko w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego. W ramach przedstawienia stanu faktycznego w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można formułować zarzutów naruszenia tego przepisu, odnoszących się do oceny prawnej przyjętego rozstrzygnięcia. Do tego zaś sprowadza się zarzut dotyczący braku zidentyfikowania wszystkich występujących w sprawie interesów społecznych. Jest to kwestia oceny prawnej prawidłowego zastosowania art. 154 k.p.a. Nie są też trafne zarzuty, w których podnosi się, że Sąd nie wyjaśnił powodów nieuwzględnienia interesu społecznego w postaci ochrony zabytków, jak i nieuznania interesu skarżących za słuszny. Sąd w motywach zaskarżonego orzeczenia zajął wyraźne stanowisko w tych kwestiach. Zatem kwestionowanie tak wyrażonego poglądu prawnego nie może nastąpić przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Błędne jest też stanowisko skarżących o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy pamiętać, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym z art. 154 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest analiza prawna zastosowania art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w kontekście wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 154 k.p.a. Oczywistym jest więc, że bez odniesienia się do kwestii objętych decyzją wydaną w tzw. trybie zwykłym nie jest możliwe badanie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 154 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem zarzut ten należało uznać za chybiony.

Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych więc powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.