Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt. VI SA/Wa 424/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi W.W. na decyzję (GITD) z dnia [..] listopada 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [..] października 2008 r. [...] Wojewódzki I.T.D. (WITD) przeprowadził kontrolę pojazdu marki IVECO o numerze rejestracyjnym [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdu.
Pismem z dnia [...] maja 2009 r. [...] Wojewódzki I.T.D. zawiadomił W.W. o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego i decyzją z dnia [..] października 2009 r. nałożył na niego karę pieniężną w kwocie 24100 zł w związku z naruszeniami stwierdzonymi w czasie kontroli drogowej w dniu 24 października 2008 r.
Na skutek odwołania wniesionego przez W.W. G.I.T.D. decyzją z [..] kwietnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, nałożył na W.W. karę pieniężną w wysokości 23500 zł i umorzył postępowanie w zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, z tytułu którego nałożono karę pieniężną w wysokości 600 zł. Uzasadniając decyzję w zakresie częściowego umorzenia postępowania wskazał, że wagi przy pomocy których przeprowadzono kontrolę nie powinny być używane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu, co wynika z punktu 2.4 certyfikatu zatwierdzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi W.W., wyrokiem z [...] października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1429/10 uchylił decyzję GITD z dnia [...] kwietnia 2010 r.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie oraz ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali, czy nadawca ponosi odpowiedzialność za naruszenie obowiązku - dopuszczenia do wyjazdu na drogi publiczne, pojazdu przekraczającego dopuszczalne normy.
Wyrokiem z dnia [..] maja 2012 r. sygn. akt II GSK 491/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez G.I.T.D.. W uzasadnieniu wyroku NSA przypomniał, że stosownie do treści art.13g ust.1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 13g ust.1b karę pieniężną, o której mowa w ust.1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. NSA stwierdził, że podmioty wymienione w art.13g ust.1b ustawy o drogach publicznych ponoszą odpowiedzialność na nieco innych podstawach: przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd) ponosi odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym, a nadawca, załadowca lub spedytor ładunku ponoszą odpowiedzialność za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (vide wyrok NSA z 15.09.2011 r. sygn. akt II GSK 764/10 niepublikowany).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, iż odwoływanie się przez organ do dokumentu wydania towaru z [...] października 2008 roku oraz wskazywanie na nadawcę jako podmiot odpowiedzialny za załadunek towaru, w tej konkretnej sprawie nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki z art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Podkreślił, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie wskazał jak należy rozumieć ustawowe przesłanki "...miał wpływ" oraz "...godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu". W takiej sytuacji określenie znaczenia tych przesłanek zostało powierzone orzecznictwu i doktrynie. Dla prawidłowej kontroli legalności wydanych przez organ decyzji koniecznym więc jest odniesienie się także przez sam organ do tego w jaki sposób odczytuje on wskazane wyżej ustawowe przesłanki odpowiedzialności nadawcy.
Rozpoznając sprawę po raz kolejny, G.I.T.D. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego I.T.D. z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [..] października 2008 r. w G. na ul. P. zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika marki Iveco o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Novatrail o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował K.T., który wykonywał przewóz drogowy węgla kamiennego w imieniu H.L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.. Nadawcą przewożonego towaru był W.W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F. M.". Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] października 2008 r.
Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP 600 o nr fabrycznym [...] i [...]. Wagi te legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w G. z datą ważności do 31 sierpnia 2010 r. dla wagi o nr [...] i do 30 czerwca 2009 r. dla wagi o nr [...]. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia.
W wyniku ważenia organ I instancji stwierdził następujące naruszenia dopuszczalnych norm:- nacisk 12,74 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 4,74 t;- nacisk 27,24 t na potrójnej osi nienapędowej naczepy - przekroczenie o 5,44 t;- łączna masa pojazdów 47,62 t - przekroczenie dmc o 7,62 t;- przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Za stwierdzone przekroczenia organ I instancji wymierzył karę pieniężną w wysokości: 9000 zł + 7000 zł + 1200 zł + (7 x 900 zł) + 600 zł = 24100 złotych.
Odwołując się do art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych GITD podniósł, iż przesłanką warunkową odpowiedzialności nadawcy za przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu jest wpływ lub zgoda na powstanie naruszeń.
Organ stwierdził, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż przedsiębiorca W.W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F.M.", jako nadawca towaru miał wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Wskazał, że maksymalna dopuszczalna masa całkowita dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy może wynosić do 40 t włącznie. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (47,62 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 200 kg i 2 %), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków osi pojazdu. W zakresie interpretacji użytych w przepisie pojęć "godzenia się" i "wpływu" organ odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
G.I.T.D. stanął na stanowisku, że nadawca umożliwił wyjazd pojazdu na drogę publiczną.
Zdaniem organu II instancji ta okoliczność jednoznacznie dowodzi, że nadawca miał wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny.
Stwierdził, że jakkolwiek nadawca nie ma możliwości ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym załadunek jest przemieszczany poza terenem "przedsiębiorstwa" to bezsprzecznym jest, iż nadawca powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. To właśnie nadawca powinien zbadać, wynikającą z przepisów, możliwą dopuszczalną masę całkowitą pojazdu, na który dokonano załadunku wziąwszy pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2003 r. Nr 32 poz. 262). Zdaniem organu nadawca posiadał odpowiednią wiedzę w zakresie możliwości przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów w wielkości 40 t, ładując towar na naczepę o łącznej masie w ilości 34180 kg, co wynika z druku wywozu z dnia 24 października 2008 r., gdzie jednoznacznie wskazano, iż waga zespołu pojazdów wraz z ładunkiem wyniosła 49480 kg.
Wobec tego nadawca był świadom, iż wypuszczając z miejsca załadunku pojazd o takich parametrach zostaną przekroczone dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej zespołu pojazdów i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu. Ostatecznie, po przeprowadzeniu ważenia okazało się, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów została przekroczona o 7,62 t, bowiem łączna zmierzona masa zespołu pojazdów wyniosła 47,62 t - a więc i tak więcej od dopuszczalnej masy całkowitej (40 t). Kontrola drogowa potwierdziła zarówno przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu jak i przekroczenie nacisków na osi pojazdu. Zdaniem organu II instancji ta okoliczność jednoznacznie dowodzi, że nadawca miał wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny. Zdaniem organu odwoławczego nadawca powinien tak konstruować swoje relacje z kontrahentami - podmiotami wykonującymi przejazdy, aby pozostać w zgodnie z obowiązującymi regulacji prawnymi.
Zdaniem G.I.T.D. wydanie towaru w ilości wskazanej w druku wywozu z dnia [...] października 2008 r., tj. 34180 kg, oraz wiedza, iż łączna masa zespołu pojazdów wyniosła 49480 kg, czyli przekroczyła dopuszczalną masę całkowitą kontrolowanego zespołu pojazdów potwierdza, iż nadawca był świadom i miał wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia.
Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż na mocy zawartej w dniu [..] czerwca 2006 r. umowy pomiędzy W.W., a S.C.L. S.A. w G., odpowiedzialność jako nadawcy za stwierdzone naruszenia została na podstawie art. 429 kodeksu cywilnego wyłączona. W treści tej umowy zapisano, iż "zleceniobiorca", którym było S.C.L. S.A. zobowiązało się do dokonania czynności przeładunkowych, natomiast w żaden sposób nie zwalnia ona z odpowiedzialności Strony jako nadawcy towaru.
Organ zauważył, że dowodem świadczącym, iż to strona była nadawcą, jest druk wywozu z dnia [...] października 2008 r.
Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż nadawca nie może przerzucić odpowiedzialności za załadunek na inny podmiot w formie umowy cywilnej.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z zeznań świadka A.M.G., z dnia [..] czerwca 2009 r., pracownika M.", wynika, iż był obecny przy czynnościach ładunkowych i to on wskazywał operatorowi wagon lub sort z którego towar miał być wydany, przedstawiając list przewozowy wystawiony w biurze, zgodnie z którym wiadomo było jaka jest ilość towaru, a w konsekwencji jaką ilość wydać.
G.I.T.D. odwołując się do orzecznictwa NSA wyjaśnił, iż poprzez wprowadzenie możliwości zastosowania sankcji w stosunku do nadawcy, ustawodawca pośrednio nakłada na niego pewne obowiązki związane z przestrzeganiem przepisów o ruchu drogowym i o drogach publicznych. Nie są one zapisane wprost w prawie, co oznacza tylko, że ustawodawca dał wolną rękę podmiotom wymienionym w art. 13g ust. 1b pkt 2 w doborze środków umożliwiających zabezpieczenie się przed konsekwencjami finansowymi z tytułu zaistnienia przekroczenia parametrów pojazdu, w załadunku którego uczestniczyły. Wskazał, że w interesie tych podmiotów (w tym nadawcy) jest poznanie stosownych regulacji z zakresu szeroko pojętego prawa transportowego i o ruchu drogowym oraz zapewnienie takiej organizacji załadunku, by do naruszeń tych norm nie dochodziło. Stwierdził, że nadawca winien tak skonstruować relacje prawne ze swymi kontrahentami i odbierającymi ładunki przewoźnikami, by normy te były przestrzegane.
Zdaniem organu, nadawca godząc się na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu miał pełną świadomość, iż wypuszcza na drogę pojazd nienormatywny. Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, iż W.W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo - Usługowa "M", jako nadawca towaru miał wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
W.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję G.I.T.D. z dnia [...] listopada 2012 r., zarzucając naruszenie przepisów art. 7,8,11,12 i 80 k.p.a. oraz art.153 p.p.s.a., a także art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie przez GITD, iż okoliczności sprawy wskazują, że skarżący jako nadawca towaru miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu.
Uchylając wyrokiem z dnia [...] września 2013 r. zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., stwierdził, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niepełne uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [..] października 2010 r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r. WSA przypomniał, że NSA w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. stwierdził iż odwoływanie się przez organ do dokumentu wydania towaru z 24 października 2008 r. oraz wskazywanie na nadawcę jako podmiot odpowiedzialny za załadunek towaru, w tej konkretnej sprawie nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki z art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ ustalając, że skarżący jako nadawca towaru miał wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia podał, że nadawca wypuszczał na drogę pojazd nienormatywny. G.I.T.D. nie wskazał, w oparciu o jakie dowody ustalił, że w okolicznościach niniejszej sprawy to właśnie nadawca był odpowiedzialny za "wypuszczenie" przedmiotowego pojazdu na drogę.
Sąd I instancji stwierdził, że GITD nadal nie wskazał na jakich dowodach opiera ustalenie, że to nadawca ładował, a następnie wypuszczał z miejsca załadunku pojazd o takich parametrach. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje logicznego toku ustaleń opartych o realia przedmiotowej sprawy i uwzględniających wytyczne zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które pozwoliły organowi na dojście do konkluzji, iż skarżący jako nadawca towaru miał wpływ i godził się na powstanie stwierdzonych w toku kontroli naruszeń.
Sąd I instancji podzielił co do zasady stanowisko organu, że umową cywilnoprawną nie można wyłączyć odpowiedzialności administracyjnej, wskazując równocześnie, że zadaniem organu było ustalenie czy w świetle przedstawionej umowy ze S.C.L. i określonych okoliczności faktycznych związanych z jej wykonywaniem, można w sposób jednoznaczny przyjąć, że nadawca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia.
WSA wskazał również, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. G.IO.T.d. zauważył, iż wagi przy pomocy, których przeprowadzono ważenie nie powinny być używane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu. Decyzja ta została wprawdzie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak w zaskarżonej decyzji organ nie zajął stanowiska w tym zakresie ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu, zaś użyte wagi świadectwami legalizacji ponownej.
G.I.T.D. zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 września 2013 r., sygn.akt VI SA/Wa 424/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm.), zwanej dalej także k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- - błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [..] października 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1429/10) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2012 r. (sygn. akt II GSK 491/11), podczas gdy organ odwoławczy przedstawił logiczny tok ustaleń, podając dowody w ocenie organu jednoznacznie wskazujące, iż skarżący występował w sprawie jako nadawca ładunku będącego przedmiotem przewozu i miał wpływ, a co najmniej godził się na powstanie naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, przy czym stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. organ wyjaśnił zarazem, jak w jego przekonaniu należy rozumieć ustawowe przesłanki ".miał wpływ" oraz "godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu", i dlaczego uznał, że zaistniały one w przedmiotowej sprawie, co zostało poparte przez organ orzecznictwem sądów administracyjnych, które organ w pełni podziela;
- - mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, gdyż w dalszym ciągu nie wskazał, w oparciu o jakie dowody przyjął, iż to nadawca miał wpływ lub godził się na powstałe naruszenia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji w sposób zupełny zgromadziły wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, które jednoznacznie wskazują na wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się do nadawcy ładunku zawartych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej także u.d.p., zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;
Z ostrożności procesowej, zarzucił także:
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust.1 i art.40c ustawy o drogach publicznych, a także przepisów załącznika do u.d.p., poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że skarżący będący nadawcą przewożonego ładunku miał wpływ, a co najmniej godził się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD stwierdził miedzy innymi, że organy wypełniły w tej sprawie obowiązek wynikający z art.7,8 i 77 k.p.a. gromadząc w sprawie dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności organ powołał się na druk wywozu z dnia [...] października 2008 r, wskazujący na wydanie 34180 kg towaru. Z tego dokumentu wywiódł również, że to strona była nadawcą towaru. Odwołując się do zeznań świadka A.G. stwierdził, że wynika z nich, iż to on wskazywał operatorowi wagon lub sort towaru, z którego towar miał być wydany, przedstawiając list przewozowy wystawiony w biurze, z którego wiadomo było jaka jest ilość towaru, a w konsekwencji jaką ilość wydać.
Ponadto wskazał, że z umowy zawartej przez skarżącego ze S.C.L. S.A. wynika, że do zadań tej spółki należą jedynie czynności techniczne polegające na przeładunku bezpośrednim towarów z wagonów do samochodów, a ważenie odbywa się wyłącznie na życzenie klienta, z czego wywiódł, że skoro pojazd zważono przed wyjazdem, to oczywistym jest, że odbyło się to na życzenie skarżącego i musiał wiedzieć o ilości ładunku wydanego nabywcy i tym samym o przekroczeniu dopuszczalnych norm. Powołał się również na zeznania przedstawiciela S.C.L..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, nie podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust.1 i art. 40c ustawy o drogach publicznych, a także przepisów załącznika do tej ustawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, że w myśl art.13g ust.1 i 1b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz.115 ze zm.) za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną nakłada się na: podmiot wykonujący przejazd (1), a na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego (2).
Tak więc nałożenie kary na nadawcę, a taką funkcję wykonywał skarżący, możliwe jest tylko w przypadku jednoznacznego wykazania na podstawie dowodów i okoliczności sprawy, że miał on wpływ lub co najmniej godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji G.I.T.D. zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. było ustalenie przez ten Sąd, że GITD nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia [...] października 2010 r. i wyroku NSA z dnia [...] maja 2012 r. i nadal nie wskazał na jakich dowodach opiera ustalenie, że to nadawca ładował, a następnie wypuszczał z miejsca załadunku pojazd o określonych parametrach. Zalecenia te sprowadzały się do zobowiązania organu orzekającego do dokładnego wyjaśnienia na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł rozstrzygnięcie i ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy nadawca ponosi odpowiedzialność za naruszenie obowiązku – dopuszczenie do wyjazdu na drogi publiczne pojazdu przekraczającego dopuszczalne normy. Przy czym WSA w wyroku z [...].10.2010r. wskazał, a NSA stanowisko to zaakceptował, że odwoływanie się przez organ do dokumentu wydania towaru z [...] października 2008 roku oraz wskazywanie na nadawcę jako podmiot odpowiedzialny za załadunek towaru, w tej konkretnej sprawie nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki z art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.153 p.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, NSA stwierdza, że zarzut ten jest nieuzasadniony.
Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że G.I.T>d. nie wskazał, w oparciu o jakie dowody ustalił, że w okolicznościach tej sprawy to właśnie nadawca był odpowiedzialny za "wypuszczenie" przedmiotowego pojazdu na drogę oraz, że organ ten nadal nie wskazał na jakich dowodach opiera ustalenie, że to nadawca ładował, a następnie wypuszczał z miejsca załadunku pojazd o takich parametrach.
NSA podkreśla, że nie chodzi tu o powołanie jakichkolwiek dowodów, ale dowodów, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynika odpowiedzialność nadawcy za załadowanie i dopuszczenie do ruchu na drodze publicznej pojazdu nienormatywnego.
GITD w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pomimo przedstawionego wyżej, wiążącego organ, stanowiska WSA i NSA, nadal jako główny dowód wskazujący na odpowiedzialność skarżącego przywołuje druk wywozu z dnia [..] października 2008 r., wskazując w uzasadnieniu, np., że "Wydanie towaru w ilości wskazanej w druku wywozu z dnia [...] października 2008 r.tj.34180 kg, oraz wiedza, że łączna masa zespołu pojazdów wyniosła 49480 kg, czyli przekroczyła dopuszczalną masę całkowitą kontrolowanego zespołu pojazdów, potwierdza, iż nadawca był świadom i miał wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia."
Jako kolejny dowód wystąpienia w sprawie przesłanek do przyjęcia odpowiedzialności nadawcy przywołał zeznania świadka A.G.. Wbrew twierdzeniu GITD zeznania świadka A.G. pracownika skarżącego nie dowodzą, że to skarżący załadował pojazd i odpowiadał za jego "wypuszczenie".
Według organu z zeznań tych wynika, że świadek był obecny przy czynnościach ładunkowych i wskazywał operatorowi wagon lub sort, z którego towar miał być wydany, przedstawiając list przewozowy wystawiony w biurze, zgodnie z którym było wiadomo jaka jest ilość towaru, a w konsekwencji jaką ilość wydać, co dowodzi odpowiedzialności nadawcy za załadowaną ilość towaru.
Organ orzekający dokonał błędnej oceny tego dowodu. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu przesłuchania tego świadka z dnia 26 czerwca 2009 r. zeznał on, że węgiel jest własnością firmy M (W.W.), załadowcą jest firma S.C.L. (generalnie odpowiadająca za wagę) natomiast firma T. jest odbiorcą. Każdy wagon ma list przewozowy z określoną wagą i rodzajem węgla. Węgiel wydawany jest odbiorcy na podstawie listu przewozowy, w związku z czym wiadomo jak jest jego ilość. Równocześnie świadek wyjaśnił, że "w tym dniu" przyjechało wahadłowo 8 wagonów, z czego ok. 3 było wysypanych do zasobni, natomiast reszta wagonów została bezpośrednio załadowana na pojazdy firmy T.. Wyjaśnił, że tego dnia było wiele samochodów. Na pytanie, czy wydaje polecenia pracownikom S.C.L. odnośnie ilości towaru, który należy przeładować z wagonu na pojazd, odpowiedział że nie wydaje takiej dyspozycji, a jedynie wskazuje operatorowi konkretny wagon lub konkretny sort.
Wyjaśnił również, że poziom załadunku jest ustalany między operatorem a kierowcą, który stoi na tzw. balkonie i "decyduje czy wystarczy". Stwierdził, że za wypuszczenie towaru ze S.C.l. jest odpowiedzialny tamtejszy pracownik.
NSA stwierdza, że zeznania, te nie dowodzą, iż pracownik skarżącego miał wpływ na to jaka ilość towaru była ładowana z wagonu na konkretny samochód ani, że posiadał lub powinien posiadać wiedzę w tym zakresie.
Przede wszystkim organ orzekający nie zauważył, że list przewozowy, na podstawie którego wydawany jest towar określa ilość węgla znajdującą się w wagonie, z którego węgiel wydawany na samochody i może być podstawą do ustalenia, ile węgla przeładowano na wszystkie samochody z tego wagonu, a nie ile węgla załadowano na konkretny samochód. GITD nie rozważył również roli świadka jako pracownika nadawcy, w procesie ładowania samochodów.
W sytuacji stwierdzenia w rozpoznanej sprawie przez WSA i NSA, że "wskazywanie na nadawcę jako podmiot odpowiedzialny za załadunek towaru, w tej konkretnej sprawie nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki z art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych" organ orzekający, utrzymując w mocy decyzję o ukaraniu skarżącego, miał obowiązek wykazania, że w tej sprawy nadawca wiedział lub godził się na naruszenie warunków. Powołanie się przez organ orzekający na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w innych sprawach, gdzie Sąd stwierdził, że " (..) godzeniem się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu przez nadawcę jest sytuacja, gdy nie podjął on żadnych działań celem ustalenia czy pojazd po załadunku stał się pojazdem nienormatywnym." (wyrok NSA z 8.II.2012r. sygn.akt II GSK 1503/10 i wyrok NSA z 19.IV.2012 r., syg. akt II GSK 329/11), nie może być uznane za wypełnienie przez organ orzekający wskazań co do dalszego postępowania, ani stanowić podstawy do uznania, że skarżący jako nadawca miał wpływ albo godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Nie może być dowodem na posiadanie wpływu lub godzenie się na naruszenie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym obowiązek znajomości tych przepisów.
Zasadniczo prawidłowe jest stanowisko WSA i organów orzekających, że w drodze umowy cywilnej nie można wyłączyć odpowiedzialności administracyjnej. NSA zauważa jednak, że przypadku nadawcy, odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego, przesłankami jego odpowiedzialności zgodnie z art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych są: posiadanie wpływu lub godzenie się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu, co w rozpoznanej sprawie sprowadzałoby się do posiadania wpływu lub godzenia się na takie załadowanie pojazdu, że stał się pojazdem ponadnormatywnym i w konsekwencji posiadanie wpływu lub godzenie się na przejazd nienormatywnego pojazdu po drogach publicznych.
W ocenie NSA nadawca ma prawo takiego ukształtowania stosunków cywilnoprawnych z załadowcą towaru czy spedytorem, że załadowca lub spedytor będzie odpowiadał za zgodne z normami załadowanie pojazdu. W każdej sprawie należy zatem zbadać, czy w jej okolicznościach faktycznych nadawca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia.
GITD stwierdził, że to właśnie nadawca powinien zbadać dopuszczalną masę załadowanego pojazdu, nie wskazał jednak skąd wywodzi ten obowiązek nadawcy, co jest szczególnie istotne w sytuacji wskazania przez NSA, że wskazywanie na nadawcę jako podmiot odpowiedzialny za załadunek towaru w tej sprawie nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki z art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Stwierdzenie, że to właśnie nadawca powinien zbadać czy pojazd po załadunku nie będzie przekraczał dopuszczalnych norm nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ani w zgromadzonym materiale dowodowym.
Wobec powyższego nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.145§1 pkt1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.7, 8, 77§1 i 107§3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosi się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem Sąd I instancji wobec stwierdzenia, że decyzja GITD narusza przepisy procesowe w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie odmówił zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych, ale zalecił G.I.T.D. ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie.
Na marginesie sprawy NSA zauważa, że do odpowiedzi na skargę kasacyjną została załączona kopia decyzji wydanej dnia [...] maja 2013 r. przez [..] Wojewódzkiego I.T.d., w której stroną jest W.W., którą to decyzją umorzone zostało jako bezprzedmiotowe, postępowanie w zakresie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, określone w protokole z dnia [...] października 2008 r., a więc objęte postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym w rozpoznanej sprawie. Jako przyczyna umorzenia postępowania wskazane zostało zważenie pojazdu przy pomocy wag, które zgodnie z instrukcją ich użycia nie mogą służyć do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów.
Z wyżej wyłożonych przyczyn NSA na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.