Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1219/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej: p.p.s.a.), oddalił skargi A. B. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]), którymi organ ten utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) o wymierzeniu A. B. kar pieniężnych w wysokości po 10 000 zł (łącznie 50 000 zł). Organy administracji rozpoznawały sprawę dwukrotnie, bowiem decyzjami z dnia [...] października 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. (wymierzające A. B. kary pieniężne w łącznej wysokości 23 200 zł) i przekazał sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji rozstrzygających niniejszą sprawę. Organy te ustaliły, że A. B. jako kapitan statku rybackiego [...] (o długości całkowitej większej niż 10 m) w dniach [...], [...], [...], [...] i [...] października 2007 r. (w wyroku WSA omyłkowo wskazano 2009 r.) prowadził w Morzu Bałtyckim połów dorsza (złowił i przywiózł do portu 3132 kg dorszy w relacji pełnej), pomimo obowiązywania w okresie od 11 lipca do 31 grudnia 2007 r. wprowadzonego przez Komisję Europejską zakazu połowu dorsza w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Z uwagi na to pięcioma decyzjami z dnia [...] marca 2011 r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego nałożył na A. B. kary pieniężne w wysokości po 10 000 zł, wskazując jako podstawę prawną tych rozstrzygnięć art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671; dalej powoływanego jako "rozporządzenie MRiRW z 21 kwietnia 2005 r.").
Po rozpatrzeniu odwołań strony, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy rzeczywiście doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej, bowiem nie wymagają dowodu fakty powszechnie znane, a fakt wyczerpania przyznanej Polsce ogólnej kwoty połowowej wynikał z treści rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., s. 3; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 804/2007"). Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce (co wynikało z rozporządzenia nr 804/2007) strona z mocy prawa utraciła uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorszy, wynikające z posiadanego przez nią specjalnego zezwolenia połowowego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko organów administracji nie naruszało prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych w sprawach rozstrzygnięć.
Za bezzasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut dotyczący zastosowania kary pieniężnej w sytuacji braku zaistnienia przesłanki odpowiedzialności w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. Zdaniem Sądu, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. nie budzi wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 stwierdzenie, że połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006.
Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Uprawnienie Komisji do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych informacji wynikało z treści art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. WE L Nr 358 z dnia 31 grudnia 2002 r., s. 59 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 2371/2002"). Z tego też powodu Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów (z prywatnej opinii prof. [...], z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r., a także z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego oraz z odpowiedzi udzielonej przez Komisję Europejską na to pytanie) na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, że ustanowienie zakazu połowu przez upoważniony do tego organ Unii Europejskiej prowadzi do uszczuplenia praw nabytych, wynikających z pozostającej w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów, to jest specjalnego zezwolenia połowowego, określającego limit indywidualny, który w czasie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej nie był wyczerpany. Zdaniem Sądu, decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznaj kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej – do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Po wprowadzeniu odnośnego zakazu, z decyzji/specjalnego zezwolenia połowowego nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. Prawidłowa była bowiem wykładnia tej normy zastosowana przez organ, wiążąca sankcję z zachowaniami w trakcie poszczególnych rejsów. Natomiast wykładnia zaprezentowana przez skarżącego (że przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów) prowadziłaby do sytuacji, gdy kara pieniężna, której maksymalną wysokość wskazano w rozporządzeniu mogłaby stanowić sankcję za stosunkowo wiele połowów prowadzonych nawet w różnych latach, o ile zostałby wprowadzony zakaz połowów w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius. Przepis art. 139 k.p.a. nie ma bowiem zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A. B. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2011 r., pomimo iż naruszają one art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona.
Skarżący "z ostrożności procesowej" sformułował dodatkowo powyższy zarzut w następujący sposób:
naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes – we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. – o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci "prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;
4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci prywatnej opinii prof. [...], pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia nr 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonych decyzji;
5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2011 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działalnie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.
Skarżący "z ostrożności procesowej" na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucił:
- 6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2011 r. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Naruszenie § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. może nastąpić tylko w razie dokonywania połowów w okresie rzeczywistego, faktycznego przekroczenia kwoty połowowej, a nie jakiegokolwiek formalnego zakazu. Samo formalne naruszenie polegające na dokonywaniu połowów wbrew zakazom nie stanowi na gruncie § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. o istocie zachowania obwarowanego sankcją. Tymczasem w niniejszej sprawie w praktyce ta różnica uległa kompletnemu zatarciu. W przedmiotowej sprawie organy nie zgromadziły żadnych dowodów na okoliczność wyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r., w tym nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłych. Żaden akt prawny, w tym rozporządzenie nr 804/2007, nie może być traktowany jako substytut dowodu w sprawie.
Wspomniane rozporządzenie nie potwierdza jakichkolwiek faktów, które można by uznać za fakty notoryjne. Rozporządzenie to stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Sądu Pierwszej Instancji w Luksemburgu właśnie w oparciu o zasadnicze wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowowa faktycznie została wyczerpana. Same motywy wydania rozporządzenia nr 804/2007 nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się jedynie do tych motywów w praktyce pozbawia skarżącego prawa do obrony, bowiem nie jest on w stanie bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej.
Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, zgodnie z którymi warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie ich w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej indywidualnej kwoty połowowej, która nie została wyczerpana. Skarżący realizował zatem kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie sposób doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Organy administracji takich działań w przedmiotowej sprawie nie podjęły.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius, bowiem konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie stronie kary znacznie wyższej niż poprzednia. W związku z tym sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu. Skarżący wskazał, że nie wniósł skargi na wcześniejszą decyzję kasatoryjną organu odwoławczego, gdyż było dla niego oczywistym, że przy nowej podstawie prawnej konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego pod kątem znamion odpowiedzialności według nowych przepisów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (podpisanej przez sekretarza stanu) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie środka odwoławczego skarżącego, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.
Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Sąd pierwszej instancji przyjął jako prawidłowe przy wyrokowaniu. Ocena zasadności tych zarzutów wymaga uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny, badając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, powinien mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym, jakie fakty mają znaczenie, decydują zaś normy prawa materialnego.
Jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. Powołano się także na art. 2 rozporządzenia nr 804/2007.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku kapitana statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Odnośnie do przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, których naruszenie podlega karze na podstawie powołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.
Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie nr 2371/2002. Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4).
Natomiast według art. 20 omawianego rozporządzenia, na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska.
Powołując ostatnio wskazany przepis, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE L 367 z dnia 22 grudnia 2006 r., s. 1 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 1941/2006"). Mając na uwadze to rozporządzenie oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, Komisja Europejska przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Rozporządzenie nr 804/2007 w art. 1 stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r.".
Z kolei na mocy art. 2 tego rozporządzenia statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.
W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.
W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – dla oceny czy kapitan podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 2 rozporządzenia nr 804/2007, ustalenia wymagało, czy kapitan naruszył zakaz ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE. Z powołanych wyżej norm prawa materialnego wynika bowiem, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.
Ustalenia takie zostały dokonane i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007, obowiązujący od 11 lipca 2007 r. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Nietrafny jest też zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodów uzupełniających. Przede wszystkim z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem sądu a nie obowiązkiem. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości;
2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Tymczasem – w świetle dotychczasowych rozważań – w sprawie dotyczącej kar pieniężnych za naruszenie zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem unijnym, dowód na okoliczność ustalenia, czy doszło do przekroczenia przyznanej Polsce na rok 2007 kwoty połowowej nie jest dowodem na okoliczności istotne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia nr 804/2007 a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji.
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007. Jak już wskazano, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu.
Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że znamieniem odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącemu jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana – nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podlegania karze pieniężnej.
Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy (art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie). Dalszą kwestią jest natomiast wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa wspólnotowego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE – wysokość kary wymierzono na podstawie § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez kapitana statku rabackiego o długości całkowitej równej albo o większej niż 10 m wynosi od 10.000 zł do 44.000 zł – za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, z treści tego przepisu wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Ponadto, skarżący zarzuca błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, związany z ostatnio powołanym przepisem zarzut niedokonania istotnych ustaleń faktycznych opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten statuuje czyny podlegające karze. Tymczasem z treści delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Minister właściwy do spraw rybołówstwa nie był zatem uprawniony do określenia i nie określił katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej.
Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że określenie wysokości kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków w rozporządzeniu MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. wprost określono dopiero w § 3 pkt 49 wprowadzonym od dnia 28 lipca 2010 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 125, poz. 849). Nie znaczy to jednak, że przed tą datą prowadzenie połowów – wbrew przepisom ustanawiającym zakaz – nie podlegało karze pieniężnej. Takiego stanowiska nie zmienia fakt, że w znowelizowanym stanie prawnym prawodawca uznał za celowe zróżnicowanie wysokości kar za przekroczenie ogólnej kwoty połowowej oraz za naruszenie zakazu połowów (bez względu na przyczynę wprowadzenia zakazu).
Pogląd, że przed wprowadzeniem regulacji zawartej w § 3 pkt 49 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. naruszenie zakazu połowów nie podlegało karze pieniężnej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie. Żadną miarą nie można przyjąć, że akt wykonawczy wyłączył podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia nr 804/2007.
Skoro zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r., to naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru Morza Bałtyckiego 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.
W tym kontekście rozważając zarzut braku tożsamości między prowadzeniem połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a dokonywaniem połowów mimo zakazu ustanowionego rozporządzeniem nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", z kolei przepisy prawa krajowego, posługując się tym pojęciem, nie definiują go.
Zgodnie z art. 3 lit. c) i d) rozporządzenia nr 1941/2006 oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 do celów rozporządzenia stosuje się definicje pojęć: "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" (rozumiane jako roczna ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu) oraz "kwota" (rozumiana jako część TAC przydzieloną Wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu). Z kolei według art. 3 lit. b) i g) rozporządzenia nr 2371/2002 "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej, zaś "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze.
Z powyższego wywieść należy zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu jako gatunku występującego w określonym obszarze. Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu nr 1941/2006, przy czym "limity połowowe" rozporządzenie nr 2371/2002 definiuje w art. 3 lit. m) jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją terminu "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie sposób zatem odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te - jak wykazano - dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.
Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie nr 1941/2006 uwzględnia rozporządzenie nr 2371/2002. Ostatnie z powołanych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).
Z uwagi na przedstawiony wyżej sposób przydziału limitów połowowych oraz określony prawem cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, by ogólną kwotę połowową należy rozumieć jako "łączną" kwotę, przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.
W świetle tego co zostało dotąd powiedziane, zarzut błędnej wykładni § 3 pkt 20 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. nie jest więc trafny. Zauważyć należy nadto, że skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwego zastosowania tego przepisu – przez określenie na jego podstawie wysokości kary pieniężnej, której podlegał skarżący z racji naruszenia zakazu połowu dorsza ze stada z obszaru 25-32.
Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że wadliwe jest założenie, iż specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane - aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie), bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się dotyczy decyzji organu II instancji wydanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Zauważyć zatem należy, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w granicach sprawy innej niż zaskarżona przewiduje art. 135 p.p.s.a., który nie został zawarty w podstawach skargi kasacyjnej. Ponadto przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi – a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.