Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 445/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 390/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2013 r., w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2013 r., określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ustalił B. G. kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 26.884,40 zł, uzyskanych na mocy decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 (decyzja z [...] października 2006 r.) i na rok 2008 (decyzja z [...] stycznia 2008 r.), w związku z realizacją pakietu: ochrona gleb i wód (K01), w wariancie międzyplon ścierniskowy (K01c) oraz międzyplon ozimy (K01b). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.), art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE Nr L 153 z dnia 30.04.2004 r. str. 30; dalej: rozporządzenie nr 817/2004).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. B. G. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007, zobowiązując się m.in. do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. organ przyznał stronie płatność w wysokości 13748,20 zł, którą przekazano rolnikowi 30 stycznia 2009 r. Na rok 2009 B. G. nie złożył wniosku kontynuacyjnego.

W dniu 18 maja 2009 r. do organu wpłynął natomiast wniosek M. G. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Jednocześnie przedstawił pismo z dnia 10 maja 2009 r., w którym B. G. oświadczył, że syn M. G. przejmuje część jego gruntów i całe zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W dniu 21 maja 2009 r. do organu wpłynęło pismo M. G., w którym zobowiązał się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego swego ojca do końca okresu objętego zobowiązaniem. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym po uzyskaniu umów dzierżawy: z 1 września 2004 r., z 27 grudnia 2004 r., z 1 czerwca 2005 r., z 1 sierpnia 2007 r., mocą których małżonkowie R. i B. G. oddali w dzierżawę M. G. grunty obejmujące m.in. działki, do których przyznano B. G. płatności na rok 2007 i 2008; a także aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2006 r., którym R. i B. G. darowali M. G. działki ew. [...] i [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku złożonego przez M. G., a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie oraz odmówił przyznania płatności w sprawie wniosku złożonego przez M. G., uznając, że nie zaktualizowały się przesłanki z § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Oddalając skargę na ww. decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR, wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Op 582/09, WSA w O. uznał, że w sprawie nie doszło do wyzbycia się posiadania gruntów przez B. G., bowiem dopuścił on syna M. do współposiadania gruntów. W tej sytuacji nie dochodzi do wymaganego przez § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przeniesienia posiadania, gdyż dotychczasowy posiadacz nadal pozostaje posiadaczem gospodarstwa, tyle że wespół z inną osobą. Ponadto Sąd stwierdził, że złożenie wniosku nastąpiło po upływie 35-dniowego terminu liczonego od dnia przeniesienia posiadania (tj. 1 sierpnia 2007 r.), który jako termin prawa materialnego jest terminem nieprzywracalnym. Skoro nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych, a w kolejnych latach na działki, do których B. G. otrzymał płatność wnioski obszarowe składał jego syn, to należy uznać, że strona zaniechała realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. stwierdził, że B. G. na mocy decyzji z dnia [...] października 2006 r. rozpoczął pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego, otrzymując płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 i 2008. Jednak nie złożył wniosku kontynuacyjnego na rok 2009 i jednocześnie nie doszło do skutecznego przejęcia posiadania gospodarstwa oraz zobowiązania rolnośrodowiskowego przez M. G. Powyższe spowodowało konieczność ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, ponieważ strona nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz z art. 66 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004.

Ponadto, organ miał na uwadze, że w przypadku płatności za lata 2007-2008 wypłat dokonano w dniach 7 lutego 2008 r. i 30 stycznia 2009 r., co oznacza, że nastąpił upływ 4 lat od jej zrealizowania. Jednak, w jego ocenie, nie można w sprawie mówić o dobrej wierze - o której stanowi art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, (...) (Dz. U. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18; dalej: rozporządzenie nr 796/2004), wykluczający obowiązek zwrotu płatności - gdyż przystępując do programu skarżący zobowiązany był do kontynuacji zobowiązania wieloletniego zgodnie z planem rolnośrodowiskowym, a w wyniku przekazywania działek na mocy wielokrotnych umów dzierżawy i aktu notarialnego, nastąpiło rzeczywiste przerwanie realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wniósł B. G. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a., wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący podjął zobowiązania rolnośrodowiskowe, jednak w ocenie WSA, organy nie wykazały, by zobowiązania te nie zostały dotrzymane. Stan faktyczny sprawy nie został, zdaniem Sądu, ustalony prawidłowo, natomiast argumentacja zmierzająca do przyjęcia, że zaktualizowała się przesłanka do zastosowania § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego została przez Sąd uznana za niewystarczającą.

W ocenie WSA ww. przepis wyraźnie nakłada obowiązek zwrotu płatności w sytuacji, gdy producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. Tymczasem z akt nie wynika, by organy prowadziły jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalania, czy po 2008 r., w kolejnych latach obowiązywania programu rolnośrodowiskowego, skarżący istotnie zaniechał realizacji pakietu - ochrona gleb i wód (K01), w wariancie międzyplon ścierniskowy - (K01c) i w wariancie międzyplon ozimy- (K01b). W toku całego postępowania administracyjnego, B. G. podkreślał, że mimo nieotrzymywania płatności przez niego oraz przez jego syna, po roku 2008 w dalszym ciągu uprawia grunty rolne, do których otrzymał dopłaty i stosuje na nich praktyki agrośrodowiskowe wynikające z podjętego zobowiązania. Stanowisko strony w tym zakresie, nie zostało zweryfikowane, choć kwestia rzeczywistej realizacji zadań w ramach wariantu i pakietu objętego wnioskiem, stanowi niezbędny element stanu faktycznego w sprawie zwrotu płatności.

Sąd uznał również, że w sytuacji gdy nie wyjaśniono sprawy związanej ze wspólnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez B. i M. G., a w konsekwencji również sprawy posiadania przez stronę nieruchomości objętych zobowiązaniem, pomimo ich wydzierżawiania lub przeniesienia prawa własności, dla rozważań w przedmiocie realizacji pakietu rolnośrodowiskowego nie ma większego znaczenia podnoszony przez organy brak skutecznego przejęcia przez M. G. zobowiązania do kontynuowania realizacji programu, oraz to, że skarżący nie składał wniosków kontynuacyjnych, a wnioski o przyznanie płatności do przedmiotowych gruntów składał jego syn.

Natomiast okoliczność, że skarżący nie ubiegał się o płatności rolnośrodowiskowe po 2008 r. i faktycznie nie otrzymywał ich, nie świadczą o niewywiązaniu się z obowiązku stosowania praktyk agrośrodowiskowych. Sąd I instancji podkreślił, że tylko takie ustalenie pozwoliłoby na zastosowanie instytucji zwrotu środków nienależnie pobranych.

Za nie do zaakceptowania WSA uznał również stanowisko organu o przeniesieniu przez stronę posiadania gospodarstwa rolnego i wskazanie na jego uzasadnienie jedynie faktu przyznania B. i M. G. dwóch numerów ewidencyjnych. W ocenie WSA posiadanie odrębnych numerów identyfikacyjnych, w pewnych warunkach, np. gospodarstwa rodzinnego, może potwierdzać tezę o wspólnym gospodarowaniu przez ojca i syna na tych samych gruntach, zwłaszcza że ten stan rzeczy był zgłaszany w Agencji. Okoliczności te nie zostały jednak zbadane, chociaż organ wiedział o fakcie i powodach wydzierżawienia i przekazania na własność, w drodze darowizny, M.G. nieruchomości rolnych, które skarżący zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowych w kampanii na rok 2007 i 2008. Poza tym stanowisko organu jest odmienne od zaprezentowanego w decyzji z dnia [...] października 2010 r., w której przyjęto, że materiał dowodowy, w tym kolejne umowy dzierżawy zawierane pomiędzy wydzierżawiającym B. G. a dzierżawcą M. G., nie dowodzi, iż B. G. wyzbył się posiadania działek objętych umowami dzierżawy, a jedynie dopuścił do współposiadania działek.

Zmiana stanowiska we wskazanym zakresie wymagała wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, by nie narazić się na zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Podsumowując WSA stwierdził, że w wydanych decyzjach organów obu instancji nie wykazano, by skarżący zaniechał uprawy nieruchomości rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, co z kolei stanowiłoby zaprzestanie realizacji pakietu objętego wnioskiem i uzasadniało wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, zobowiązującej stronę do zwrotu otrzymanej płatności wraz z odsetkami. Kwestia tytułu prawnego do korzystania z gruntów nie może zaś "z góry" przesądzać o zaprzestaniu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Sąd stwierdził ponadto, że orzekające w sprawie organy nie dokonały należytej wykładni art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Formułując stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia przesłanek wyłączających - z uwagi na termin przedawnienia - dochodzenie zwrotu płatności, jako pobranej nienależnie, wzięto pod uwagę jedynie to, że strona zobowiązana była do kontynuowania zobowiązania wieloletniego, a wskutek zawarcia wielokrotnych umów dzierżawy i umowy przenoszącej własność przerwała realizację programu rolnośrodowiskowego, o czym nie poinformowała Agencji. Takie uzasadnienie w ocenie WSA nie świadczy o przeprowadzeniu wnikliwej analizy ww. przepisu i nie dotyka istoty problemu, tj. pozostawania strony w złej lub dobrej wierze. Zwłaszcza że argumentacja o braku zawiadomienia o istotnych dla realizacji programu okolicznościach stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącego, że pozostawał w stałym kontakcie z pracownikami Agencji, którzy byli zorientowani, iż cały czas prowadzi gospodarstwo wspólnie z synem.

Co więcej, akcentował kilkakrotnie, że w zaistniałej sytuacji razem z synem postępowali zgodnie z zaleceniami pracowników Agencji, w tym także w sprawie przejęcia zobowiązania. B. G. powoływał na tę okoliczność konkretne zdarzenia i rozmowy z pracownikami Agencji, jednak organy, rozważając kwestię ewentualnej dobrej wiary po stronie skarżącego, co umożliwiłoby mu skorzystanie z czteroletniego okresu przedawnienia, nie odniosły się do składanych wyjaśnień i nie stwierdziły wyraźnie, że takie zdarzenia nie miały miejsca. Zdaniem Sądu, stanowisko organów w tym zakresie było niezbędne dla oceny, czy przekonanie beneficjenta o zgodnym z prawem działaniu można uznać za usprawiedliwione powołanymi okolicznościami, zaś w dalszej kolejności, czy działał on w dobrej czy też złej wierze, a w związku z tym, czy wystąpiły podstawy do zwolnienia go z obowiązku zwrotu przyznanych płatności.

Na koniec Sąd nakazał organom przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej i dokonanie ustaleń odnośnie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny, czy skarżący wywiązał się z pięcioletniego zobowiązania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylnie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego:
2. a) § 17 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 14 ust. 1 tegoż rozporządzenia i art. 36 i rozporządzenia nr 817/2004 przez jego błędną wykładnię polegającą na oderwaniu kwestii realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego od kwestii wnioskowania o określony rodzaj wsparcia, wynikającą z przyjęcia, iż prawnie nieistotna jest okoliczność braku skutecznego przejęcia przez M. G. zobowiązania do kontynuowania realizacji programu i okoliczność nieskładnia przez stronę wniosków kontynuacyjnych;
3. b) art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 przez błędną wykładnię pojęcia "dobrej wiary" zawartego w tymże przepisie,
4. 2) naruszenie przepisów postępowania:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłankę naruszenia przez organy Agencji wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a, gdyż postępowanie organu było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania nie zasługiwał na uwzględnienie - mimo częściowo usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Zdaniem składu orzekającego trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – w powiązaniu z zarzutem naruszenia prawa materialnego, a to § 17 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 14 ust. 1 tegoż rozporządzenia i art. 36 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 (sformułowanym w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej)

Ocena tak postawionych zarzutów wymaga na wstępie uwagi, że dokonywanie ustaleń faktycznych sprawy winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. Podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decydują zaś prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

Zgodnie z § 17 ust. 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem.

Istota sporu dotyczy zatem tego, w jakich okolicznościach faktycznych można przyjąć, że producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem.

Rozważenie tej kwestii wymaga uwagi, że według § 2 ust. 1 pkt 1 wskazanego aktu wykonawczego płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który m.in. zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE Nr L 160 z 26.06.1999, str. 80; dalej: rozporządzenie nr 1257/1999).

Art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1257/1999 stanowi zaś, że wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat.

W myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej składa się w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia (ust. 4). Wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (ust. 5).

Zdaniem NSA zgodzić należy się z poglądem, że wprowadzenie wymogu składania corocznych wniosków i występowania o przyznawanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych pełni określoną funkcję - ma na celu kontrolę realizacji zobowiązania wieloletniego.

Powyższe potwierdza stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia z dnia 7 lutego 2013 r., w sprawie sygn.akt C – 454/11, – wobec pytań prejudycjalnych m.in., czy zgodne z prawem Unii regulującym zwrot pomocy należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one uznać wypłatę pomocy za nienależną, w przypadkach, w których, pomimo iż beneficjent pomocy wykonywała zobowiązanie to jednak naruszył procedurę ustanowiona dla wniosku o wypłatę – TSUE orzekł, że: "Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1783/2003 z dnia 29 września 2003 r., rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1257/1999 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym beneficjent pomocy przyznanej w zamian za jego zobowiązania rolnośrodowiskowe obejmujące kilka lat ma obowiązek zwrotu całości pomocy już wypłaconej za lata poprzedzające, ponieważ nie złożył rocznego wniosku zgodnie z właściwymi przepisami krajowymi, choć beneficjent twierdzi, iż w dalszym ciągu wypełniał swoje zobowiązania dotyczące użytkowania odnośnych obszarów, choć nie został on wysłuchany przez właściwy organ administracyjny, lecz przeprowadzenie kontroli odnośnych obszarów na miejscu nie jest już możliwe ze względu na to, że dany rok się skończył."

TSUE wskazał przy tym na znaczenie rocznego wniosku dotyczącego płatności rolnosrodowiskowej - wynikające z art. 67 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004, który stanowi, w odniesieniu do systemu kontroli wieloletniego wsparcia rolnośrodowiskowych metod produkcji, że wstępne wnioski o udział w systemie i kolejne wnioski o płatności są sprawdzane w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Złożenie takiego rocznego wniosku umożliwia zatem sprawdzenie, czy podjęte zobowiązania rolnośrodowiskowe są przestrzegane. Na podstawie tego rocznego wniosku agencja płatnicza jest w stanie co roku skutecznie sprawdzić, czy zobowiązania dotyczące kilku lat są wciąż spełniane, i w takim wypadku dokonać wypłaty pomocy (pkt 33 wyroku).

W tym stanie rzeczy niesporny fakt, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem kontynuacyjnym na rok 2009 – w zestawieniu z również niespornym faktem, że z wnioskiem o przyznanie tej płatności nieskutecznie (z naruszeniem § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) wystąpił jego syn, zobowiązując się kontynuować zobowiązanie ojca - stanowią okoliczności wystarczające dla załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego.

Nie znajduje natomiast usprawiedliwienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – w powiązaniu z zarzutem naruszenia prawa materialnego, a to art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 przez błędną wykładnię pojęcia "dobrej wiary" zawartego w tymże przepisie.

Skład orzekający w całej rozciągłości podziela stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, co do interpretacji "dobrej wiary" beneficjenta - w rozumieniu zarówno art. 49 rozporządzenia nr 2491/2001 jak i art. 73 rozporządzenia nr 796/2004.

I tak, zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem). W myśl ust. 5 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Skoro zatem zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkiem w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze – to znaczy, że ustalenia co do tego czy beneficjent działał w dobrej wierze – jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ustaleń. Jak trafnie wskazał NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku pojęcie "dobrej wiary" nie zostało zdefiniowane, wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób wg schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem.

Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Zgodzić należy się zatem i z tym, że ocena okoliczności konkretnej sytuacji - co do uznania błędu za usprawiedliwiony - i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom.

W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia, Sąd I instancji - powołując się na rozumienie "dobrej wiary" przedstawione w powołanym wyżej wyroku – uznał, że organ nie rozważył w sposób należyty okoliczności sprawy pod kątem oceny, czy pobierając płatności beneficjent działał w dobrej wierze. Zdaniem WSA niewystarczające w tym zakresie jest stwierdzenie (zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji) że nie można mówić o dobrej wierze beneficjenta gdy strona – mimo zobowiązania – tego wieloletniego zobowiązania nie kontynuowała.

Podważając stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w tym względzie w sposób wyraźny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarga kasacyjna koncentruje się na fakcie, że producenci rolni, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, podpisują oświadczenia, zobowiązania i deklaracje, że znane im są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego – co świadczyć ma o wiedzy także co do terminów dokonywania poszczególnych czynności przed organami jak i co do przepisów prawa materialnego.

Zdaniem składu orzekającego NSA jednakże sam fakt podpisania takiej deklaracji nie oznacza, że nie mogło zachodzić usprawiedliwione przekonanie beneficjenta, że działał zgodnie z prawem.

Istotnie, wobec faktu wspólnego prowadzenia "rodzinnego" gospodarstwa rolnego przekonaniu beneficjenta o tym, że działał zgodnie z prawem, można przypisać charakter subiektywny. Jeżeli jednak organ - znając okoliczności sprawy - nie wyprowadzał beneficjenta z tego przekonania, to należałoby uznać, że w takich okolicznościach przekonanie o prawie do płatności, choć błędne, było usprawiedliwione. Organ tymczasem nie odniósł się do składanych przez skarżącego wyjaśnień.

Kwestia ta, przy ponownym rozstrzyganiu sprawy przez organ, musi być – jak trafnie wskazał Sąd I instancji - przedmiotem wnikliwych rozważań, szczególnie że organ w kwestii wspólnego prowadzenia gospodarstwa i wpływu tego faktu na wynik sprawy wypowiadał się już.

Organy winy mieć zatem na względzie, że po wznowieniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2006 r. o przyznaniu płatności – z uwagi na ujawnienie się nowych okoliczności i dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – same uznały, że ujawnienie umów zawartych przez małżonków G. z synem M. G. nie dawało podstaw do uchylenia decyzji (decyzja z dnia [...] października 2010 r. nr [...]). Organ dał bowiem wiarę wyjaśnieniom strony, że skarżący prowadził działalność wspólnie z synem a w konsekwencji, mimo umów dzierżawy części gruntów kontynuował działalność rolnośrodowiskową. Tymczasem fakt i czas zawarcia tych umów legł, m.in. u podstaw odmowy przyznania płatności M. G. (wyrok WSA w O. z dnia 24 lutego 2010 r. I SA/Op 582/09).

Wszystkie te okoliczności należy wziąć pod ocenę badając, czy skarżący mógł nabrać usprawiedliwionego przekonania, że działał zgodnie z prawem.

Z tych też względów omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwienia. W tym stanie rzeczy wyrok uchylający decyzje obu organów – mimo nie w pełni prawidłowego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.