Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.B. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz H.B. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] kwietnia 2006 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wpłynął wniosek H.B. o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, dalej zwanej płatnością ONW. Wnioskodawca zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych 50,15 ha składającą się z działek o numerach od A do H. W wyniku kontroli administracyjnej tego wniosku H.B dnia [...] listopada 2006 r. dokonał jego korekty, w której zmniejszył powierzchnię użytków rolnych na działce B z 2,53 ha do 2,44 ha.
W dniu 5 września 2006 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. Stwierdzono, że na działce oznaczonej lit.D o pow.0,51 ha, na której zadeklarowana była uprawa "mieszanki traw na gruntach ornych" nie jest prowadzona działalność rolnicza, a na działce oznaczonej lit.H o pow.13,74 ha, na której także zadeklarowana była uprawa "mieszanki traw na gruntach ornych" stwierdzono powierzchnię uprawnioną do płatności wynoszącą 0,57 ha. Wobec powyższego stwierdzono, że pomimo zadeklarowania do płatności ONW gruntów o powierzchni 50,15 ha, płatność ta przysługuje do powierzchni 36,38 ha.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. odmówił przyznania H.B. płatności ONW na 2006 r. Organ powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz.U. nr 73 z 2004 r. poz. 657 z późn. zm. zwane dalej rozporządzeniem ONW) i wskazał, że podstawowym warunkiem uzyskania płatności jest prowadzenie działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach zgodnie zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art.14 ust.2 rozporządzenia Rady (UE) 1257/1999 (Dz.U.UE.L.99.160.80). Organ powołał się też na art.70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U.
UE. L. 04.153.30), który nakazuje stosowanie art. 51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 04.141.18) w odniesieniu do płatności obszarowych, w tym płatności ONW. Zgodnie z powołanym art. 51 ust.1 rozp. nr 796/2004, jeżeli obszar zadeklarowany przekracza obszar stwierdzony, a różnica przekracza 20% nie zostaje przyznana żadna pomoc obszarowa. Ponieważ stwierdzona kontrolą różnica wynosi 37,85% organ odmówił płatności ONW.
W odwołaniu od tej decyzji H.B. wniósł o jej uchylenie i przyznanie płatności bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że działki spełniają ciężkie warunki gospodarowania, a hodowla danieli jest jedyną formą wykorzystania gruntów.
Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art.23 cytowanego wyżej rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować rzeczywisty stan rzeczy. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności /50,15 ha/, a powierzchnią stwierdzoną /36,38 ha/ wynosi 37,85%. Organ powołał się też na § 2 rozporządzenia ONW, który zobowiązuje do przestrzegania wymagań przewidzianych w § 14 rozp. 1257/1999. Strona może hodować daniele, ale ma obowiązek użytkowania rolniczego działek zgodnie z wymogami § 8 rozp. 796/2004. Powierzchnie użytków rolnych niespełniające wymagań wynikających z powołanych przepisów zostały prawidłowo wykluczone z płatności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. H.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności. Podkreślił specyfikę hodowli danieli oraz fakt, że działka H mająca dostęp do wody oraz pojedyncze drzewa niezbędne do ochrony zwierząt przed upałami i wiatrami była do tej hodowli najlepsza. W 2006 r. część tej działki o pow. 5,5 ha była koszona, a pozostała część wypasana bydłem. Działka H w ogóle nie była kontrolowana. Kontrola w dniu 5 września 2006 r. zakończyła się przed skontrolowaniem działki H, a następnego dnia już nie była kontynuowana. Na szkicu użytym do kontroli jego gospodarstwa brakuje działki H. Działka D nie była uprawiana dlatego, że obora sąsiada znajdująca się na jej granicy zawaliła się i zagrodziła dostęp do działki, co uniemożliwiło wjazd na działkę i uprawę.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że skarżący był obecny w trakcie kontroli i uczestniczył w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007r. powołując się na art.145 § 1 p.1 lit.c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1270 z późn. zmianami, dalej zwana p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co wynika z art.7 i 77 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 80 k.p.a. z uwagi na dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, czy organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego tj. art. 14 ust. 2 rozp. 1257/1999 oraz art. 51 ust.1 rozp. 796/2004, co do możliwości odmowy przyznania dopłat, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 20%. Organy będą mogły się wypowiedzieć merytorycznie dopiero, gdy zostaną ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne.
Postępowanie wyjaśniające w sprawie płatności bezpośrednich nie może być prowadzone z pominięciem zasad postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art.1 p.1 k.p.a. przepisy tego kodeksu stosuje się do postępowań przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach administracyjnych. Sprawa o przyznanie płatności ONW jak wynika z § 6 rozporządzenia ONW jest sprawą administracyjną.
Istotą sporu było ustalenie, czy na działkach D i H była prowadzona działalność rolnicza oraz czy w 2006 r. działki te były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej i były na nich prowadzone uprawy. Istotny dowód w sprawie stanowi protokół kontroli z dnia 5 września 2006 r. Z protokołu tego nie wynika na jakiej podstawie kontrolerzy uznali, że z działki H o pow.13,74 ha tylko 0,57 ha uprawnia do dopłat. Również zdjęcia fotograficzne zamieszczone na dyskietce CD nie pozwalają na takie ustalenie. Brak jest najistotniejszego wyjaśnienia, na jakiej podstawie ustalono, że powierzchnia zadeklarowana jest większa od stwierdzonej. Materiał dowodowy nie potwierdza też porośnięcia całej działki H drzewami i krzewami. Z akt nie wynika, jakie parametry i liczebność drzew kwalifikują do dopłat i jakie przepisy to regulują. W tej sytuacji stwierdzenie porośnięcia działki H drzewami i krzewami jest gołosłowne, a postępowanie nie spełnia wymogów art.7 i 77 k.p.a. Sąd wskazał też, że obowiązkiem organu jest nie tylko powołanie stosowanych przepisów prawa, ale także wskazanie, dlaczego cytowane normy prawne znajdują w sprawie zastosowanie. Organ tego obowiązku zaniechał, a w szczególności nie wskazał, którego warunku z art.14 ust.2 rozporządzenia 1257/1999 nie spełnił wnioskodawca.
Organ nie ustalił także daty kontroli działki H, a okoliczność przeprowadzenia tej kontroli jest sporna. Kontrola została zakończona pod nieobecność producenta, zaś protokół kontroli jest przez niego podpisany, co świadczy o tym, że podpisany był in blanco. Do zarzutu braku kontroli na działce H organ nie ustosunkował się.
Protokół i dokumentacja fotograficzna zawierają liczne błędy i poprawki, zaś sporna działka H o pow.13,74 ha widnieje tylko na dwóch zdjęciach nr 8 i nr 9, co nie pozwala na stwierdzenie rzeczywistego stanu upraw na tej działce.
Organ nie ustalił też, czy istotnie miał miejsce fakt zagruzowania wjazdu na działkę D oraz, czy okoliczność ta nie mogłaby być uznana za usprawiedliwioną i niewpływającą na prawo do dopłat.
Wobec tylu niejasności rozstrzygnie merytoryczne w przedmiocie wykładni i zastosowania art. 51 ust.1 rozp.796/2004 było przedwczesne.
WSA wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego celem wyjaśnienia niejasności.
W skardze kasacyjnej Dyrektor W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi H.B.
Kasator zarzucił:
naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- - § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (cytowanego wyżej jako rozporządzenie ONW), § 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz naruszenie przepisów postępowania:
- - art.145 ust.1 p.1 lit.c p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń postępowania, które nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy,
- - art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy tj. zdjęć nr 2, 4, 5, 6, 7, 18 i 19 przedstawiających sporną działkę H. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzucił, że Sąd pominął materiał dowodowy w postaci zdjęć nr 2, 4, 5, 6, 7, 18 i 19 przedstawiających sporną działkę H. Z tych zdjęć wynika zachwaszczenie działki H. Działkę D dokumentuje zdjęcie nr 1. Stan gruntów określa protokół kontroli oraz oświadczenia strony, która sama wyjaśniła, że nie kosi trawy i zostawia ją na zimę dla danieli. W tym stanie rzeczy organ prawidłowo ustalił, że strona nie wykonywała na działkach D i H zabiegów agrotechnicznych, a działki te to odłóg nieuprawiany także w latach wcześniejszych.
Argumenty skarżącego o konieczności zachowania na działkach elementów niezbędnych do hodowli danieli nie znajdują uzasadnienia w świetle treści § 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatności ONW udziela się producentowi, który przestrzega wymagań z art.14 ust. 2 i 3 rozp. 1257/1999, czyli stosuje dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich przez zrównoważoną gospodarkę rolną. Wychów zwierząt jeleniowatych może determinować utratę rolnego charakteru gruntów i prawa do płatności ONW. Skarżący na większości działki H i na działce D nie prowadził żadnych upraw. Skarżący był obecny przy kontroli, co potwierdził podpisem na protokole, nie przedstawiał dowodów w toku postępowania i przyjął postawę negacji ustaleń organu, a konieczne jest stosowanie racjonalnego rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.
Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu ustawowych podstawach, o których stanowi art. 174 p.p.s.a.
Wobec faktu, że podstawą wyroku był art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej należy zacząć od zbadania trafności zarzutu dotyczącego naruszenia tego właśnie przepisu prawa.
Kasator postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art.145 ust.1 p.1 lit.c p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy oraz art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy tj. zdjęć nr 2, 4, 5, 6, 7, 18 i 19 przedstawiających sporną działkę H. NSA wskazuje, że w postępowaniu kasacyjnym ograniczonym do postaw powołanych w skardze kasacyjnej kwestionowanie orzeczenia sądowego wydanego na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. powinno opierać się na uzasadnionym poglądzie, że naruszenie tego właśnie przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść wyroku. Zarzut naruszenia art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. skuteczny jest wtedy, gdy kasator wykaże, że albo w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania albo, że do naruszenia doszło, jednak uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
W sprawie niniejszej podstawą uchylenia decyzji był właśnie art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a., a Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na oparciu decyzji na wadliwie poczynionych ustaleniach wywiedzionych z niekompletnego i niejasnego materiału dowodowego.
Rozważając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji, w razie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć należy, że w ocenie Sądu sprawa nie została należycie wyjaśniona, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy na działce H była prowadzona działalność rolnicza oraz na jakiej podstawie organ uznał, że była ona prowadzona tylko na powierzchni 0,57 ha. Sąd uznał, że nie została należycie wyjaśniona kwestia porośnięcia drzewami i krzewami działki H, zaś w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, dlaczego stwierdzony stopień zadrzewienia działki uznano za niedopuszczalny w świetle przepisów polskich i europejskich, które wyjątkowo, ale jednak dopuszczają porośnięcie działki rolnej drzewami i krzakami. Sąd wskazał także, że w świetle zgromadzonego materiału tj. treści protokołu kontroli oraz dwóch zdjęć przedstawiających działkę H i oświadczeń rolnika nie jest jasne, czy działka H była w ogóle kontrolowana i w jakim była stanie.
Kasator zarzucił wadliwość tego stanowiska Sądu wywodzącą się z pominięcia, z naruszeniem art. 133 p.p.s.a., znajdujących się w aktach zdjęć o numerach 2, 4, 5, 6, 7, 18 i 19 przedstawiających sporną działkę H. Zarzut ten jest nieuzasadniony. W aktach znajduje się płyta CD zawierająca materiał zdjęciowy z kontroli. Materiał ten był badany przez Sąd I instancji, a zasadność ocen dokonanych przez Sąd, co do tego materiału, została skontrolowana przez NSA.
Zgodnie z oznaczeniami widniejącymi na zdjęciach oraz informacjami zawartymi w protokole kontroli /s.3-2/6/, działka H o pow.13,74 ha przedstawiona jest tylko na zdjęciach 8 i 9. Oba zdjęcia są w dużym zbliżeniu i zasadnie Sąd uznał, że nie mogą one dokumentować w sposób wiarygodny sytuacji na działce o powierzchni 13,74 ha. Zarzut pominięcia przez Sąd pozostałych zdjęć dokumentujących inne działki nie jest więc uzasadniony, bowiem fotografie te nie mają znaczenia dla oceny spornej działki H. Zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. przez pominięcie znajdującego się w aktach materiału dowodowego /zdjęciowego/ nie jest zatem uzasadniony.
Wszystkie dalsze wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej opierają się na poglądzie kasatora, że działki H i D nie były koszone i były zachwaszczone. Wywody te nie zawierają zarzutów, co do stanowiska Sądu, wyjąwszy opisaną wyżej kwestię zdjęć. Kasator nie wskazuje, w jaki sposób Sąd dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. uznając, że sprawa z naruszeniem art.7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie została należycie wyjaśniona. Skarga nie zawiera żadnej argumentacji podważającej stwierdzone przez Sąd naruszenia k.p.a. polegające na oparciu decyzji na niejasnym i niedbałym protokole kontroli, braku pewnej informacji, czy działka H w ogóle była kontrolowana, braku wyjaśnienia na jakiej podstawie organ przyjął, że tylko 0,57 ha z całej powierzchni działki H było uprawiane, braku ustaleń co do dopuszczalnej liczby drzew i krzewów na tej działce, oraz braku ustalenia, czy wyłączenie z uprawy działki D było zawinione przez rolnika.
Wobec nieprzedstawienia przez kasatora zasadnych zarzutów, co do wskazanych przez Sąd licznych uchybień postępowania dowodowego prowadzących do niewyjaśnienia stanu faktycznego, należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd prawa procesowego za nieuzasadniony. W opisanym stanie sprawy uchylenie zaskarżonych decyzji ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego było zgodne z prawem, a zatem do naruszenia art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. nie doszło.
Kasator postawił zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Zarzut ten sprowadza się do wskazania dwóch przepisów prawa tj. § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (cytowanego wyżej jako rozporządzenie ONW) i § 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, które zdaniem kasatora naruszył Sąd I instancji przez błędną wykładnię, jednak bez wyjaśnienia na czym naruszenie polegało.
Niezbędnym elementem prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej objętej art. 174 p.1 p.p.s.a. jest - poza przytoczeniem naruszonego przepisu - wskazanie sposobu jego naruszenia, a także wskazanie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie i jak w ocenie strony przepis powinien być rozumiany i stosowany.
Kasator jednak ograniczył się do powołania naruszonych jego zdaniem przepisów prawa, nie precyzując w żaden sposób, na czym to naruszenie prawa przez Sąd miałoby polegać, na czym polegał błąd wykładni stosowanej przez Sąd i jak wskazane przepisy powinny być rozumiane. W tym stanie rzeczy wobec niesprecyzowania stanowiska kasatora, co do treści tego zarzutu kasacyjnego oraz związania NSA granicami skargi kasacyjnej, ten zarzut kasacyjny nie może być uznany za zasadny, bowiem nie wiadomo, co zarzuca Sądowi kasator. Na marginesie tylko wskazać należy, że Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów w ogóle nie stosował, więc nie mógł ich naruszyć. WSA, jak wskazano wyżej uchylił obie decyzje z powodów procesowych tj. powodu nienależytego wyjaśnienia sprawy, zaś kwestii stosowania prawa materialnego nie rozważał, bowiem wobec nieustalenia stanu faktycznego stosowanie prawa materialnego byłoby przedwczesne. Również z tego względu zarzut naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, których Sąd ten nie stosował jest niezasadny.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że zarzuty kasacji oparte były na nieuzasadnionych podstawach, co skutkuje jej oddaleniem.
Zważywszy powyższe działając na podstawie art.184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.