Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, uwzględnił skargę D. B. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarżąca w dniu 4 maja 2007 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w J. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i uzupełniających do gruntów rolnych na 2007 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. przyznano wnioskowaną płatność w łącznej wysokości 2436,88 zł. Tymczasem aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2007 r., D. i W. B. dokonali darowizny gospodarstwa rolnego na rzecz syna W. B. Zaskarżonymi decyzjami, wydanymi w wyniku wznowionego postępowania organy odmówiły D. B. przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających w oparciu o treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm., obecna nazwa to ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Interpretując ten przepis wywiodły, że skoro skarżąca przekazała swoje gospodarstwo przed dniem przyznania jej płatności, płatności jej nie przysługiwały.
Nadto organ odwoławczy zauważył, że D. B. podpisała wniosek, w którym zobowiązała się m.in. do niezwłocznego informowania ARiMR na piśmie o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności objętych wnioskiem. Skarżąca uczyniła to w dniu 17 grudnia 2007 r., a więc po otrzymaniu decyzji o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na 2007 rok, której odbiór potwierdziła w dniu 11 grudnia 2007 r. Nadto organ stwierdził, że W. B. nie złożył wniosku o przejęcie płatności, w związku z czym płatność nie mogła mu być przyznana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uznał stanowisko organów za naruszające zasady postępowania administracyjnego, które na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego miały w sprawie zastosowanie, t.j. zasady określone art. 3 ust. 2 tej ustawy, z którego wynika m.in., że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej organy są obowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 3 ust. 2 pkt 2), udzielić stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 3 ust. 2 pkt 3) i wreszcie zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 3 ust. 2 pkt 4), a także art. 8 k.p.a. nakładający na organy obowiązek takiego prowadzenia postępowania, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.
Organy przyjęły, iż płatności są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. Wątpliwości Sądu wzbudziło spełnienie warunku, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Organy posiadały, bowiem wiedzę o toczącym się postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącej z dnia 31 lipca 2007 r. o przyznanie renty strukturalnej, zaś sam organ I instancji wydał w dniu [...] listopada 2007 r. postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. przyznał skarżącej od listopada 2007 r. do sierpnia 2016 r. rentę strukturalną.
W tym stanie rzeczy, prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania renty strukturalnej i zobowiązując skarżącą do wykonania przesłanek warunkujących jej otrzymanie, w tym również przekazania gospodarstwa rolnego, organ zdaniem Sądu miał wiedzę zarówno o przekazaniu przez skarżącą gospodarstwa, jak i o wystąpieniu z wnioskiem o przyznanie dopłat. Naruszeniem zasad postępowania było niepoinformowanie skarżącej, a także następcy przejmująco gospodarstwo rolne, o wymogach zastosowania przepisu art. 21 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
II
W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię tj. art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej udzielają niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także udostępniają i umożliwiają wypowiedzenie się stronie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bez wniosku od strony i pomimo braku takiego obowiązku organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego, art. 21 ust. 5a ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego przez przyjęcie, że skoro płatności przyznawane są na wniosek złożony w terminie do 15 marca danego roku, którego dotyczą i termin ten nie podlega przywróceniu, to odmowa płatności dla przekazującego gospodarstwo rolne w całości uniemożliwia przejmującemu otrzymanie płatności za dany rok, co narusza zasadę praworządności.
niezastosowanie art. 12 ust. 1 pkt f Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. Nr L 141 z 30.4.2004 r., str. 18 ze zm.), zwanego dalej: Rozporządzeniem Nr 796/2004
* niezastosowanie art. 74 ust. 2 Rozporządzenia Nr 796/2004
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez organy ARiMR zasady dotyczące udzielania stronom pouczeń, informacji, umożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów są uregulowane odrębnie od zasad przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i zapewniają stronom tylko na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.
Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że nawet gdyby taki obowiązek organy Agencji miały, to udzieliłyby informacji osobie niebędącej stroną, czyli przekazującej a obowiązek złożenia wniosku transferowego dotyczy przejmującego, niebędącego stroną postępowania.
W ocenie organu nie został naruszony art. 21 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z uwagi na fakt, że ze zgromadzonych dokumentów wynikało, iż przekazanie gospodarstwa zostało dokonane przed dniem wydania decyzji przyznającej płatność. Z treści art. 74 ust. 2 Rozporządzenia Nr 796/2004 wynika zaś, iż w przypadku, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa. Wskazując datę złożenia wniosku o przyznanie płatności za rok 2007, datę przekazania gospodarstwa w całości i datę wydania decyzji organ uznał więc, że żadna pomoc przekazującemu gospodarstwo nie przysługuje, natomiast przejmujący nie złożył wymaganego wniosku o przejęcie płatności, (o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego), pomimo, iż po przejęciu gospodarstwa z dniem [...] listopada 2007 r. spełniał warunki do przejęcia tych płatności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. B. domagała się jej oddalenia podając, że przez cały rok 2007 prowadziła wraz z mężem na gospodarstwie działalność rolniczą, więc "jako użytkownikowi tych gruntów należała się nam dopłata unijna".
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sytuacja opisana w art. 184 in fine p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy naruszenie prawa nie miało wpływu, na trafność i zasadność rozstrzygnięcia.
W kontrolowanym, na skutek skargi kasacyjnej i w jej granicach wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uznał, że decyzje organów obydwu instancji odmawiające skarżącej przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. naruszają prawo w stopniu obligującym sąd administracyjny do ich uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prawny o wadliwości ocenianych przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych, jednakże z innych powodów niż te, które legły u podstaw kontrolowanego wyroku.
Zaskarżone do Sądu I instancji decyzje zostały wydane po wznowieniu postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji nie zakwestionował istnienia przesłanek do wznowienia postępowania, stąd też kwestia ta pozostaje poza granicami rozpoznawanej skargi kasacyjnej.
Postępowanie wznowieniowe jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (głównym), zatem organ administracji publicznej wydając decyzję co do meritum sprawy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., rozpoznaje sprawę na nowo. Oznacza to, że stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydawania tej nowej decyzji. W postępowaniu wznowieniowym odstąpienie od powyższej zasady jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie prawnym, organ może stosować przepisy sprzed daty wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Ta konstatacja ma istotne znaczenie dla ustalenia przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie wznowieniowe w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 17 stycznia 2008 r., a zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262, zwanej dalej ustawą zmieniającą) postępowanie wznowieniowe toczyło się według przepisów dotychczasowych, a zatem przepisów obowiązujących w brzmieniu przed dniem 15 marca 2008 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej).
W myśl art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ówczesnym brzmieniu, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie Rozporządzenia Nr 1782/2003, jeżeli:
- 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do Rozporządzenia Nr 1973/2004;
- 2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami;
- 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 Rozporządzenia Nr 1782/2003, zwanej dalej "jednolitą płatnością obszarową", przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw, określonych w punktach od 1-3.
W omawianym stanie prawnym w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustawodawca nie określił wprost konkretnego dnia, w którym powstaje prawo do płatności (oczywiście po spełnieniu pozostałych warunków określonych w art. 7), jednakże datę tę można było wyprowadzić z treści art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy. W stanie prawnym obowiązującym od 15 marca 2008 r. z art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika wprost, że stan posiadania gruntów ocenia się na dzień 31 maja danego roku.
Pozostaje poza sporem, że D. B. w dniu 31 maja 2007 r. była posiadaczem gruntów rolnych, objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej i uzupełniającej. Z decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wynika, że spełniła również pozostałe warunki określone w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Zmiana stanowiska organów poprzez odmowę przyznania jej płatności po wznowieniu postępowania spowodowana była tym, że skarżąca tuż przed wydaniem decyzji przyznającej jej płatności ([...] grudnia 2007 r.) przekazała gospodarstwo rolne synowi (akt notarialny z dnia [...] listopada 2007 r.).
Z zacytowanych uprzednio przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego nie wynika, aby warunkiem przyznania tych płatności było posiadanie gospodarstwa w dniu wydania decyzji. Żaden inny przepis tej ustawy nie wprowadzał również takiej przesłanki. Przepis art. 21 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na który powołał się Sąd I instancji i organy agencji określa warunki, jakie musi spełnić przejmujący gospodarstwo rolne, aby płatności, o które ubiegał się poprzednik prawny zostały mu przyznane. Jeżeli jednak przejmujący nie złożył wniosku o przyznanie płatności, a przekazujący gospodarstwo spełnił wszelkie przesłanki do przyznania mu płatności, to brak jest podstaw prawnych do odmowy przyznania przekazującemu płatności, o które się ubiegał.
Zaprezentowana wykładnia pozostaje w zgodzie z art. 74 ust. 2 Rozporządzenia Nr 796/2004. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w której przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy. Nie obejmuje on zatem takich stanów faktycznych, w których przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło po spełnieniu przez przekazującego warunków przyznania określonej pomocy, w tym wypadku po spełnieniu przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Warto przy tym zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji (niewiążącym w tej sprawie z uwagi na treść art. 4 ustawy zmieniającej) ustawodawca w art. 21 ust. 5a ustawy postanowił, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 74 ust, 1 lit. a Rozporządzenia Nr 796/2004, które zostało dokonane po dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej, płatności te przysługują przekazującemu, jeżeli są spełnione warunki do ich przyznania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znajduje uzasadnienia prawnego stanowisko organów agencji, sprowadzające się w istocie do poglądu, że przyznanie płatności bądź odmowa ich przyznania wiążę się z datą wydania decyzji administracyjnej przez organ, a nie z datą powstania prawa do płatności i oceną pozostałych materialnoprawnych przesłanek ich przyznanie. Brak jest także racjonalnych powodów dla przyjęcia tezy, iż wolą ustawodawcy było uregulowanie uprawnień do płatności w sposób, który prowadziłby, tak jak w tej sprawie, do sytuacji, w której gdyby organ rozstrzygnął sprawę decyzją administracyjną najpóźniej do dnia [...] listopada 2007 r. (data aktu notarialnego) to skarżącej przysługiwałyby wnioskowane płatności, natomiast załatwienie sprawy tydzień później skutkowało decyzją odmawiającą przyznania płatności.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Uchylenie ich przez Sąd I instancji było, zatem trafne.
Z przyczyn określonych w art. 184 in fine, p.p.s.a. nie ma wpływu na wynik postępowania kasacyjnego to, że usprawiedliwiony jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z kastorem, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Cytując prawidłowo ich brzmienie Sąd I instancji w procesie subsumcji pominął, że stosowanie ogólnych zasad postępowania administracyjnego zostało ograniczone tylko do takich przypadków, gdy żąda tego strona.
Natomiast nieusprawiedliwione są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Powołane w nich przepisy art. 21 ust. 5 a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 74 ust. 2 Rozporządzenia Nr 796/2004 nie mogły zostać przez Sąd I instancji naruszone, bo nie miały w sprawie zastosowania. Przepis art. 21 ust. 5a komentowanej ustawy jakkolwiek obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to z uwagi na treść art. 4 ustawy zmieniającej, nie mógł być stosowany. Natomiast art. 74 ust. 2 Rozporządzenia Nr 796/2004, określa podmiot uprawniony do płatności, w przypadku przekazania gospodarstwa przed spełnieniem wszystkich warunków przyznania pomocy. W skardze kasacyjnej powołano także art. 12 ust. 1f tegoż Rozporządzenia. Przepis art. 12 ust. 1 określa treść pojedynczego wniosku, a w punkcie f stanowi o oświadczeniu rolnika o tym, że jest świadomy warunków rozpatrywania programów pomocowych. Wobec braku uzasadnienia, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu, zarzut ten nie może zostać oceniony.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.