Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 787/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę A.A. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: ONW).
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącej po potrąceniu kwoty 1.309,44 zł płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 2.798,40 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o przyznanie płatności ONW na 2009 r. wziął pod uwagę aktualne powierzchnie ewidencyjno – gospodarcze (dalej: PEG). W trakcie postępowania stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej na działkach [...] łącznie o 2,48 ha. Zadeklarowana powierzchnia na obszarze ONW strefa nizinna II wynosiła 18,04 ha, natomiast stwierdzona 15,56 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła 15,9383%, w związku z czym kwota przyznana skarżącej została pomniejszona o kwotę stanowiącą dwukrotną wykrytą różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną.
W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej: k.p.a., § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 11 marca 2009 r. oraz art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L.2006.368.74), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 1975/2006, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że obszar działek ewidencyjnych kwalifikowany do płatności, został ustalony w oparciu o ortofotomapy cyfrowe zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) oraz że wszystkie państwa członkowskie UE, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK). Organ przedstawił sposób pozyskiwania materiałów w postaci ortofotomampy, sposób ich przygotowania oraz wykonywania dzięki nim stosownych pomiarów. Stwierdził, że dla spraw o przyznanie płatności na rok 2009 w ZSZiK dostępne są zaktualizowane kolorowe ortofotomapy, będące podstawą do pomiaru powierzchni kwalifikującej się do płatności. Przeprowadzona w oparciu o nową ortofotomapę weryfikacja powierzchni PEG, na podstawie której określona została powierzchnia uprawniona do płatności pozwala stwierdzić, że w postępowaniu przed organem I instancji prawidłowo określono powierzchnię kwalifikującą się do płatności, a wizualizacja przebiegu granic powierzchni PEG dowodzi, że w przypadku działek rolnych zgłoszonych przez skarżącą uwzględniona została maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności w granicach zadeklarowanych przez nią działek ewidencyjnych.
Okoliczność pochodzenia ortofotomapy z roku 2010 nie podważa ustaleń organu I instancji w sprawie na rok 2009. Z pomiaru zostały wyłączone obszary nie kwalifikujące się do płatności, tj. porośnięte drzewami, krzewami oraz zajęte przez oczka wodne w granicach ewidencyjnych działek. Rodzaj czy też charakterystyka przedmiotowych wyłączeń powoduje, iż pomimo tego, że zdjęcia z których powstała ortofotomapa pochodzą z roku 2010 mogą i powinny mieć w pełni zastosowanie także w sprawie z roku 2009.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 77 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy polegające na ograniczeniu postępowania dowodowego do bezkrytycznego uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomapy dokonanej przez organ II instancji za jedynie słuszne i niepodlegające weryfikacji przy pomocy innych dowodów, skutkiem czego ograniczona została inicjatywa dowodowa skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez arbitralne uzasadnienie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko.
WSA w B. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że organy przestawiły wiarygodny materiał dowodowy, w oparciu o który zweryfikowały powierzchnię działek zadeklarowanych we wniosku, a skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, podważającego ustalenia organu, zgłaszając wyłącznie zarzuty proceduralne o wadliwym uzasadnieniu decyzji i niezgodnym z k.p.a. sposobie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Sąd I instancji przywołał treść § 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16), zwanego dalej rozporządzeniem nr 73/2009 i art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18), zwanego dalej: rozporządzeniem nr 796/2004.
Sąd I instancji stwierdził, że organy oparły ustalenie co do powierzchni PEG spornych działek na podstawie zaimplementowanych do LIPS kolorowych i zaktualizowanych ortofotomap (zdjęcia z dnia 29 czerwca 2010 r.), które wykazały jednoznacznie inną powierzchnię kwalifikującą się do płatności, niż ta określona we wniosku przez skarżącą, na skutek nieobjęcia pomiarem widocznych na zdjęciach ortofotomapy obszarów niekwalifikujących się do płatności, tj. porośniętych drzewami i krzewami. Skarżąca nie przestawiła żadnego dowodu ani jakichkolwiek okoliczności faktycznych mogących podważyć, czy też poddać w wątpliwość stan rzeczy zobrazowany na zdjęciach ortofotomapy, będącej elementem LIPS, do którego ustanowienia i prowadzenia zobowiązane jest każde państwo członkowskie UE. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej (na podstawie ortofotomap) organ I instancji prawidłowo ustalił, że łącznie powierzchnia działek rolnych zawyżona została o 2,48 ha.
Z tymi ustaleniami organu zapoznał się pełnomocnik skarżącej w dniu 12 grudnia 2012 r. Strona miała zatem możliwość wnoszenia stosownych dowodów zmierzających do obalenia prawidłowości tych stwierdzeń.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego Sąd I instancji powołał się na treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 173), zwanej dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i stwierdził, że zasady procedowania w sprawach dotyczących pomocy ONW zostały w sposób istotny zmodyfikowane w stosunku do zasad określonych w k.p.a. Ustawodawca odszedł w sprawach dotyczących pomocy ONW od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Oznacza to oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesieniu ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.
System LIPS, którego instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, nie wyłącza i nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. W przypadku ustalenia przez organ rozbieżności między zadeklarowaną powierzchnią działek zgłoszoną do płatności, a wartością maksymalnego obszaru kwalifikowanego do przyznania płatności, to na skarżącej spoczywał obowiązek przedstawienia dowodów mających potwierdzić prawidłowość wskazywanej przez nią powierzchni, a jednocześnie podważyć kwestionowane ustalenia organu dokonane na podstawie ortofotomap. Skarżąca nie przedstawiła jednak żadnego dowodu wskazującego na błędy w ustaleniach organu, np. dokonanych w stosownej formie pomiarów powierzchni działek. Zajmując stanowisko w stosunku do zebranego przez organ materiału dowodowego, jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, pełnomocnik skarżącej oświadczyła jedynie, iż kwestionuje dokonane przez organ pomiary, albowiem jej zdaniem obszar działek jest równy powierzchni deklarowanej.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy ARiMR nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Decyzja organu spełnia wymagania stawiane w art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zastosowania przez organ ortofotomapy z roku 2010 r. dla ustalenia stanu faktycznego z 2009 r. Sąd podzielił stanowisko organu, iż zarzut ten nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Organ prawidłowo ustalił, że roślinność stwierdzona na zdjęciach satelitarnych z 2010 r. porastała sporne działki również w 2009 r. Niemożliwym jest bowiem utrzymywanie zdjęć satelitarnych aktualnych na dzień złożenia każdego wniosku. Przepis art. 17 rozporządzenia nr 796/2004 wskazuje właśnie na wykorzystane przez organ zdjęcia satelitarne, jako źródło służące identyfikacji działek rolniczych. Zdaniem Sadu, odnieść skutku nie mógł również zarzut, iż wydruki map załączonych do akt administracyjnych nie są opatrzone podziałką, a wskazują jedynie przebieg granic działek oraz pokrywającą działki roślinność. To bowiem ortofotomapy są podstawowym narzędziem ustalania powierzchni działek w ramach systemu identyfikacji działek, a mapy te zostały sporządzone przez powołane do tego organy geodezyjne.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organ jurysdykcyjny, w szczególności brak odniesienia się do podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego wątpliwości, co do ustaleń poczynionych przez organ, a w konsekwencji, niepełne, wadliwe ustalenie stanu faktycznego;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca stwierdziła w niej, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny modelu postępowania dowodowego w sprawie przyznania jednolitych bądź uzupełniających płatności obszarowych. Modyfikacja zasad postępowania dowodowego zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym postępowaniu dotyczy kwestii związanych z inicjatywą dowodową, rozkładem ciężaru dowodu, obowiązkami udzielania stronom stosownych pouczeń. Nie dotyczy natomiast podstawowych kwestii związanych ze sposobem dokonywania ustaleń faktycznych przez organ. Organ dokonując ustaleń faktycznych, zobowiązany jest kierować się zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem skarżącej, postępowanie organu w istocie ograniczyło się do analizy uzyskanych ortofotomap i wyłącznie na tej podstawie ustalono stan faktyczny w sprawie.
Ortofotomapa nie jest wystarczającym środkiem dowodowym w ramach postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Dane uzyskane z analizy ortofotomapy, wsparte muszą być czynnościami dokonywanymi na miejscu kontrolowanej działki rolnej, z przebiegu czego sporządzana winna być dokumentacja fotograficzna. Powołała się na treść § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65 poz. 600 ze zm.), które stanowi, że grunt utrzymywany jest w sposób prawidłowy, jeśli koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie w przypadku łąk następowało przynajmniej raz do roku, do dnia 31 lipca. Wsytuacji, w której jedyną podstawą do czynienia ustaleń w przedmiocie występowania obszarów niekwalifikujących się do przyznania płatności z powodu występowania na nich krzewów jest ortofotomapa wykonana 29 czerwca 2010 r., a więc przed ostatecznym terminem w roku 2010, w którym można było dokonać ich usunięcia, nie sposób też bronić twierdzeń, że na kontrolowanym terenie takie obszary występowały rok wcześniej.
Ponadto, Sąd I instancji nie zweryfikował, czy ustalenia organu pozostawały w zgodzie z postanowieniami "Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni", Warszawa 2012, wersja 1.0 z dnia 2 lutego 2012 r., stanowiącej załącznik 2 do umowy pomiędzy ARiMR a rolnikiem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, niejako od początku, lecz tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Na mocy przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W sprawie nie został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Również Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., wyznaczającego zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej skargą. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie może z urzędu czynić organowi skutecznych zarzutów braku podjęcia w sprawie środków dowodowych, które obciążają stronę, nie zaś organ. Jak to trafnie wskazał organ, a także i Sąd pierwszej instancji, przedkładanie dowodów na poparcie wniosku o przyznanie płatności jest powinnością strony, nie zaś organu, co wynika z przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Natomiast nie było żadnych przeciwwskazań, aby podważając trafność ustaleń organu opartych na ortofotomapach, skarżąca na tę okoliczność przedstawiła odpowiednie środki dowodowe. Gdyby tak uczyniła, wówczas organ byłby zobowiązany odnieść się do takich dowodów. Jednakże skarżąca nie skorzystała z takiej możliwości, ograniczając się jedynie do polemiki z ustaleniami organu opartymi na dowodach mających walor dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.