Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 786/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę A.A. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. na podstawie art. 7 ust. 1, i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o płatnościach, art. 24 ust. 1 lit. c), art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.WE.L.2004.141.18), zwanego dalej: rozporządzeniem nr 796/2004, § 8 i § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., przyznał skarżącej płatności (5373,99 zł) w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to jest jednolitą płatność obszarową (JPO) w pomniejszonej wysokości i uzupełniającą płatność obszarową (UPO).
W uzasadnieniu stwierdził, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 15,94%. W konsekwencji początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosząca 7888,61 zł została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną o kwotę 2514,62 zł, czyli dwukrotną wykrytą różnicę.
W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kontrola administracyjna wykazała błąd przekroczenia dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do płatności (PEG) dla działek ewidencyjnych nr: [...]. Obszar działek ewidencyjnych kwalifikowany do płatności bezpośrednich, został ustalony w oparciu o ortofotomapy cyfrowe zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Z powierzchni PEG zostały wyłączone obszary niekwalifikujące się do płatności, które jak dowodzi ortofotomapa podlegają wykluczeniu np. z uwagi na porośnięcie krzewami, drzewami oraz zajęte przez oczka wodne w granicach działek. Okoliczność pochodzenia ortofotomapy z roku 2010 nie podważa ustaleń organu I instancji w sprawie na rok 2009. Obowiązujące przepisy nie wprowadzają żadnego cezusu czasowego dla ortofotomap wykorzystywanych przez organy ARiMR w toku kontroli administracyjnych.
Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie wykazała jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej. Także w odwołaniu nie podniosła żadnych okoliczności, które podważałyby dotychczasowe ustalenia organu I instancji, w szczególności nie odniosła się do różnic stwierdzonych dla działek ewidencyjnych nr [...].
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 77 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy polegające na ograniczeniu postępowania dowodowego do bezkrytycznego uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomapy dokonanej przez organ II instancji za jedynie słuszne i niepodlegające weryfikacji przy pomocy innych dowodów, skutkiem czego ograniczona została inicjatywa dowodowa skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez arbitralne uzasadnienie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko.
WSA w B. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że orzekające w sprawie organy przedstawiły wiarygodny materiał dowodowy, w oparciu o który zweryfikowały powierzchnię działek zadeklarowanych we wniosku, a skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, podważającego ustalenia organu, zgłaszając wyłącznie zarzuty proceduralne o wadliwym uzasadnieniu decyzji i niezgodnym z k.p.a. sposobie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Sąd I instancji przywołał przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kwestii spornej nie stanowiły przepisy prawa, lecz stan faktyczny. W ocenie Sądu I instancji, samo oświadczenie rolnika kwestionujące ustalenia organów, niepoparte materiałem dowodowym, jest niewystarczające do podważenia dowodów przedstawionych przez organy. Wynika to z faktu, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązują odmienne zasady przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w stosunku do k.p.a. Ustawa o płatnościach stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a ponadto określa ona, że to strony i inne osoby uczestniczące w omawianym postępowaniu mają obowiązek przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).
Organ administracyjny został zaś zobligowany przez ustawodawcę, poza obowiązkiem czuwania nad przestrzeganiem zasady praworządności, jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach), natomiast jego obowiązkiem nie jest już wymóg podejmowania z urzędu wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tak jak ma to miejsce w ramach reguł ogólnych postępowania administracyjnego. Ze wskazanych zasad wynika, że to skarżąca, podważając wiarygodność dokonanych w toku kontroli administracyjnej, w oparciu o nową ortofotomapę (zdjęcia wykonane w dniu 29 czerwca 2010 r.) ustaleń, była zobligowana przedstawić na tę okoliczność jakiekolwiek dowody, albowiem to właśnie ona z tej okoliczności wywodziła skutki prawne. Skoro więc skarżąca, wbrew obowiązkowi z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego wiarygodność zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, tj. sporządzonego w dniu dnia 14 listopada 2012 r. raportu z kontroli administracyjnej wniosku oraz zdjęć ortofotomapy, to tym samym nie było żadnych uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej w tym zakresie.
Sąd I instancji podkreślił, że wniosek skarżącej o przyznanie płatności na 2009 r. został poddany kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu identyfikacji działek rolnych (LIPS), o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.WE.L.2009.30.16). Organy oparły ustalenie co do powierzchni spornych działek właśnie na podstawie zaimplementowanych do LIPS kolorowych i zaktualizowanych ortofotomap (zdjęcia z dnia 29 czerwca 2010 r.), które wykazały jednoznacznie inną powierzchnię kwalifikującą się do płatności, niż ta określona we wniosku przez skarżącą, na skutek nieobjęcia pomiarem widocznych na zdjęciach ortofotomapy obszarów niekwalifikujących się do płatności tj. porośniętych drzewami i krzewami.
Do widocznych na zdjęciach obszarów wyłączenia, nie objętych maksymalną PEG kwalifikującą się do płatności w granicach zadeklarowanych przez stronę działek ewidencyjnych nie mogły być zatem przyznane płatności.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że sama powierzchnia ewidencyjna wskazanych we wniosku działek, znajdująca potwierdzenie w odpowiednich urzędowych dokumentach nie ma znaczenia dla możliwości przyznania wsparcia w formie wnioskowanych płatności. Istotna jest bowiem w wypadku tych płatności powierzchnia użytkowana rolniczo na danej działce ewidencyjnej. Maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności w ramach danej działki ewidencyjnej nie obejmuje zaś nieużytkowanych i niewykorzystywawych rolniczo obszarów porośniętych drzewami i krzewami, czy zajętych pod oczka wodne. Z tych też powodów należało w sprawie zweryfikować zadeklarowaną we wniosku powierzchnię spornych działek, aby odpowiadała ona powierzchni działek wynikającej z zaimplementowanych do sytemu LIPS, zaktualizowanych i kolorowych ortofotomap. W efekcie tej weryfikacji i prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 oraz art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zasadnie w sprawie orzeczono o przyznaniu skarżącej JPO w pomniejszonej wysokości, a UPO do powierzchni stwierdzonej.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organ jurysdykcyjny, w szczególności brak odniesienia się do podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego wątpliwości, co do ustaleń poczynionych przez organ, a w konsekwencji, niepełne, wadliwe ustalenie stanu faktycznego;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca stwierdziła w niej, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny modelu postępowania dowodowego w sprawie przyznania jednolitych bądź uzupełniających płatności obszarowych. Modyfikacja zasad postępowania dowodowego zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym postępowaniu dotyczy kwestii związanych z inicjatywą dowodową, rozkładem ciężaru dowodu, obowiązkami udzielania stronom stosownych pouczeń. Nie dotyczy natomiast podstawowych kwestii związanych ze sposobem dokonywania ustaleń faktycznych przez organ. Organ dokonując ustaleń faktycznych, zobowiązany jest kierować się zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem skarżącej, postępowanie organu w istocie ograniczyło się do analizy uzyskanych ortofotomap i wyłącznie na tej podstawie ustalono stan faktyczny w sprawie.
Ortofotomapa nie jest wystarczającym środkiem dowodowym w ramach postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Dane uzyskane z analizy ortofotomapy, wsparte muszą być czynnościami dokonywanymi na miejscu kontrolowanej działki rolnej, z przebiegu czego sporządzana winna być dokumentacja fotograficzna. Powołała się na treść § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65 poz. 600 ze zm.), które stanowi, że grunt utrzymywany jest w sposób prawidłowy, jeśli koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie w przypadku łąk następowało przynajmniej raz do roku, do dnia 31 lipca. Wsytuacji, w której jedyną podstawą do czynienia ustaleń w przedmiocie występowania obszarów niekwalifikujących się do przyznania płatności z powodu występowania na nich krzewów jest ortofotomapa wykonana 29 czerwca 2010 r., a więc przed ostatecznym terminem w roku 2010, w którym można było dokonać ich usunięcia, nie sposób też bronić twierdzeń, że na kontrolowanym terenie takie obszary występowały rok wcześniej.
Ponadto, Sąd I instancji nie zweryfikował, czy ustalenia organu pozostawały w zgodzie z postanowieniami "Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni", Warszawa 2012, wersja 1.0 z dnia 2 lutego 2012 r., stanowiącej załącznik 2 do umowy pomiędzy ARiMR a rolnikiem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, niejako od początku, lecz tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Na mocy przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W sprawie nie został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Również Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., wyznaczającego zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej skargą. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie może z urzędu czynić organowi skutecznych zarzutów braku podjęcia w sprawie środków dowodowych, które obciążają stronę, nie zaś organ. Jak to trafnie wskazał organ, a także i Sąd pierwszej instancji, przedkładanie dowodów na poparcie wniosku o przyznanie płatności jest powinnością strony, nie zaś organu, co wynika z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.
Natomiast nie było żadnych przeciwwskazań, aby podważając trafność ustaleń organu opartych na ortofotomapach, skarżąca na tę okoliczność przedstawiła odpowiednie środki dowodowe. Gdyby tak uczyniła, wówczas organ byłby zobowiązany odnieść się do takich dowodów. Jednakże skarżąca nie skorzystała z takiej możliwości, ograniczając się jedynie do polemiki z ustaleniami organu opartymi na dowodach mających walor dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.