Wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., II GSK 447/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. oddalił skargę H. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Jak wynika z ustaleń przyjętych za podstawę powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] przyznającą H. M. płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

W dniu 13 maja 2013 r. r. rolnik we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r., złożonym w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, zadeklarował:

1) pakiet 2, rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2.1. uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na 2 działkach rolnych o łącznej deklarowanej powierzchni 2,38 ha (uprawy: proso i mieszanka zbożowa); 2.5. uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania) na 1 działce rolnej o deklarowanej powierzchni 0,11 ha (uprawa: ziemniak); 2.9. uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) na 7 działkach rolnych o łącznej deklarowanej powierzchni 18,06 ha (uprawa: jabłoń domowa na 4 działkach, śliwa domowa na 2 działkach, wiśnia pospolita na 1 działce),
2) pakiet 6, zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie 6.1 produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych na 1 działce rolnej o powierzchni 1,73 ha (uprawa: proso, działka zgłoszona równolegle do wariantu 2.).

W dniach 24-26 lipca 2013 r. na gruntach objętych wnioskiem przeprowadzona została kontrola na miejscu, która wykazała nieprawidłowości skutkujące pomniejszeniem płatności w decyzji organu I instancji, w której wskazano, że:

1) w ramach wariantu 2.1, powierzchnia objęta uprawami, położona na działkach ewidencyjnych wskazanych przez rolnika, wynosi 2,21 ha wobec zadeklarowanych 2,38 ha; różnica wyniosła 7,69% powierzchni stwierdzonej, w związku z czym pomoc należna do areału stwierdzonego została pomniejszona o sankcje wynikające z przepisów wspólnotowych;
2) w ramach wariantu 2.9, płatność przyznano jedynie do działki rolnej A, natomiast w przypadku wszystkich pozostałych działek rolnych z zadeklarowanym wariantem 2.9 stwierdzono, iż liczba odpowiadających normom drzew jest na nich niższa, niż minimalna wymagana obsada, a w takiej sytuacji przepisy krajowe nakazują zastosowanie pomniejszenia płatności przyznanej do danej działki o 100%;
3) w ramach wariantu 6.1, powierzchnia objęta uprawami, położona na działce ewidencyjnej wskazanej przez rolnika wynosi 1,61 ha, wobec zadeklarowanych 1,73 ha; różnica wyniosła 7,45% powierzchni stwierdzonej, w związku z czym pomoc należna do areału stwierdzonego została pomniejszona o sankcje wynikające z przepisów wspólnotowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. oddalił skargę H. M., wyrażając następujące poglądy.

Ze skargi wynika, że skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie organu odwoławczego w odniesieniu do wariantu dziewiątego pakietu 2. rolnictwo ekologiczne, uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania).

W sprawie znajdują zastosowanie tak przepisy prawa unijnego, jak i prawa krajowego.

Z przepisów art. 16 ust. 3 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE. L 2011.25.8) - znajdującego w sprawie zastosowanie w odniesieniu do upraw ziemniaków i prosa - wynika, jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, do obliczania pomocy stosuje się obszar zadeklarowany, jeżeli natomiast obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw. W takiej sytuacji znajduje także zastosowanie przepis art. 16 ust. 5, zgodnie z którym pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.

Nadto, ze znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów krajowych - w odniesieniu do upraw sadowniczych w ramach gospodarstwa ekologicznego - w szczególności przepisu § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 13 marca 2013 r.", wynika, że rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58. W § 58 wskazano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.33.262 ze zm.), zwane dalej: "rozporządzeniem z dnia 26 lutego 2009 r.".

Z przywołanych przepisów wynika, że rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w zakresie wariantu dziewiątego pakietu 2. rolnictwo ekologiczne, uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), może kontynuować realizację tego zobowiązania, zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Stosownie do brzmienia § 50 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. - do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia, z tym że:

1) płatności te są przyznawane w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w § 58, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w § 58;
2) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w §58.

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie przyznawania płatności i zmniejszania ich wysokości do upraw sadowniczych zobowiązane były wydać rozstrzygnięcia na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., gdyż rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r. zawiera odesłanie do stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w zakresie warunków przyznania płatności.

Stosownie natomiast do brzmienia § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., w przypadku pakietu 2. rolnictwo ekologiczne, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Takie przepisy zawiera rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego (Dz.U.2007.29.189 ze zm.), którego przepisy wskazują, że elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski dla drzewek owocowych powinien liczyć nie mniej niż 80 cm wysokości, mierząc od szyjki korzeniowej (załącznik nr 9 rozporządzenia).

Natomiast, zgodnie z brzmieniem § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:

1) działek rolnych lub
2) zwierząt
3) stref buforowych
- w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym, że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Z kolei załącznik nr 7 o nazwie "Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów" przewiduje, że w przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów, w ramach wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe, wysokość zmniejszenia wynosi 100%.

W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami, szczegółowo przedstawionymi przez organ w tabeli na stronie 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie WSA w Olsztynie prawidłowo organy obu instancji zastosowały wskazane wyżej przepisy i pomniejszyły płatności do upraw ziemniaków i prosa na podstawie ww. przepisów unijnych, natomiast do upraw sadowniczych, prawidłowo pomniejszyły płatność o 100 % na podstawie przepisów krajowych.

Z ustaleń organów wynika, że skarżący w odniesieniu do uprawy ziemniaków zadeklarował powierzchnię niższą niż została stwierdzona, a do uprawy prosa zadeklarował obszar do płatności większy niż stwierdzony podczas kontroli, zaś różnica była większa niż 3% i nie przekroczyła 20%, dlatego też - stosując prawidłowo przepisy art. 16 ust. 3 i ust. 5 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 - organy stwierdziły, że płatność do uprawy ziemniaków należna jest do powierzchni zadeklarowanej, a do uprawy prosa, należna jest w pomniejszonej wysokości.

W odniesieniu natomiast do uprawy sadowniczej, uznano, iż skarżący nie przestrzegał podstawowych zasad dobrej kultury rolnej, gdyż należycie zabezpieczył jedynie działkę A, uznaną za spełniającą wszelkie wymogi do kontynuacji płatności rolnośrodowiskowych w 2013 r. Natomiast działki graniczące z terenem zalesionym nie były odpowiednio zabezpieczone przed zwierzyną płową. Zastosowane na tych działkach osłonki mogły stanowić zabezpieczenie jedynie przed szkodami czynionymi przez zające i inne gryzonie; nie stanowiły zabezpieczenia przed jeleniowatymi.

Zatem, niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego stanowi naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew. Przywołany przepis § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że szczegółowe wymagania określone dla drzewek owocowych mają spełniać wszystkie uprawiane drzewa, a stwierdzone podczas kontroli w sprawie uchybienie w przestrzeganiu wymogów, skutkuje - na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. - zmniejszeniem płatności w wysokości 100%.

Odnosząc się dalej do zarzutów proceduralnych skargi, sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., jak też przepisów art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2013.173), zgodnie z którymi w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Skarżący nie kwestionował ustaleń organów co do stwierdzonej liczby drzewek, zgodnej z normami, która była niższa od minimalnej obsady dla stwierdzonej powierzchni, lecz zarzucił, że organy nie uwzględniły okoliczności, iż stwierdzone braki mają przemijający charakter oraz były wynikiem zdarzeń, na które nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec. Skarżący, powołał się przy tym na przepis art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - (Dz.Urz.UE. L.2005.277.1 ze zm.) oraz art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.UE.L.2009.316.65 ze zm.).

Jednak, wbrew argumentacji skarżącego, w sprawie nie znajdują zastosowania powołane przepisy art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. oraz art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. do spraw wynikających z przepisu art. 36 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r., tj. m.in. rolnośrodowiskowych, przepisy art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. UE.

L. 2009.316.65 ze zm.) nie mają zastosowania. Przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, niemający zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych, stanowi, iż wówczas gdy rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowanych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Zatem, skoro przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania do postępowań w sprawach płatności rolnośrodowiskowych, to określone w tym przepisie kategorie siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych pozostają bez wpływu na wynik postępowań w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych.

Z kolei, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 51 akapit 1 rozporządzenia Rady nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), stanowiącym, że jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (...) nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność na mocy art. 36 lit. a) ppkt (i)-(v) oraz art. 36 lit. b) ppkt (i). (iv) i (v), wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4, redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta.

Sąd nie uwzględnił argumentu skarżącego, że nie wiedział, iż "będzie zmuszony" do kontynuacji tych upraw w kolejnym roku, gdyż uznał, że nie usprawiedliwia to zaniechań skarżącego w zakresie realizacji pakietu upraw sadowniczych.

Zadaniem sądu, skarżący nie zadbał należycie o zabezpieczenie sadzonek i nie spełnił wymogów określonych przywołanymi wyżej przepisami prawa, stąd też organy prawidłowo pomniejszył płatność o 100 %.

H. M. wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, t.j.
a) § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a oraz par. 27 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013;
b) art. 39 ust. 4 oraz art. 51 rozp. Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady (W) nr 74/2009z dnia 19.01.2009 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 poprzez przyjęcie, iż przejściowe i niezawinione przez skarżącego niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego na danej działce jest jednoznaczne z naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew, co skutkowało zmniejszeniem płatności przysługującej w stosunku do danej działki o 100%, pomimo tego, że skarżący poniósł koszty konieczne dla realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego i nie osiągnął z tego tytułu żadnych dochodów;
c) art. 23 oraz 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez zastosowanie zmniejszenia płatności o 100% oraz brak rozważania, czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniał przypadek drobnej niezgodności uprawniający do odstąpienia od zmniejszenia płatności,
d) art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez pominięcie, iż zasadność nałożenia sankcji oraz zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej powinny być rozważone z uwzględnieniem rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, przy czym trwałość niezgodności ocenia się przez pryzmat długości okresu, w którym występują jej skutki,
e) art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez brak zastosowania zasady proporcjonalności nakazującej stosować wykładnię przepisów w sposób wystarczający dla osiągnięcia celów regulacji,
f) art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji poprzez stosowanie do skarżącego przepisu par. 50 ust. 2 rozp. MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013, który nie obowiązywał w chwili przystąpienia przez skarżącego do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantu 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe
2. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, t.j.: art. 145 par. 1 pkt 2 lit.c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie przez sąd I instancji pomimo dokonanych przez organ administracji naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, t.j. art. 6,7,8, oraz art. 80 k.p.a. a także art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez nie uwzględnienie całego materiału dowodowego, a także naruszenia obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem podlegała oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które w tej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s a.

Skarżący stoi na stanowisku, iż prawidłowo prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wnioskowanych przez niego płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. powinno zakończyć się rezultatem dla niego pozytywnym, pomimo przejściowego niewywiązywania się z obowiązku utrzymywania pełnej obsady drzew w sadzie stanowiącym uprawę ekologiczną, co wykazały czynności kontrolne. Wyraził pogląd, iż fakt uzupełnienia tej obsady w terminie wynikającym z zasad prawidłowej gospodarki, potwierdzony następnie uzyskaniem potwierdzenia zgodności przez Jednostkę Certyfikującą - Polskie Centrum Badań i Certyfikacji SA w P. Uzyskany Certyfikat potwierdza w jego ocenie spełnienie wymogów określonych rozporządzeniem (WE) nr 834/2007. Podniósł nadto, iż sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy spełnienie przez niego wymogów nie miało charakteru "drobnej niezgodności", o której mowa w art. 51 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 i nie zbadał przesłanek takich, jak rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, wskazanych przez art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Podkreślił, iż przystępując do programu rolnośrodowiskowego pod rządami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. miał wówczas możliwość dokonywania zmian prowadzonych upraw w kolejnym roku, czego został pozbawiony. Kontynuacja upraw jest jednak obecnie niecelowa z przyczyn ekonomicznych z uwagi na szkody czynione w uprawach przez dzikie zwierzęta.

Stawiane przez skarżącego zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, są niezasadne.

Na wstępie należy wskazać, iż ze znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów krajowych - w odniesieniu do upraw sadowniczych w ramach gospodarstwa ekologicznego - w szczególności przepisu § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 13 marca 2013 r.", wynika, że rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58. W § 58 wskazano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.33.262 ze zm.), zwane dalej: "rozporządzeniem z 2009 r.".

Ponadto, wskazać należy, że - stosownie do brzmienia § 50 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. - do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia, z tym że:

1) płatności te są przyznawane w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w § 58, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w § 58;
2) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58.

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie przyznawania płatności i zmniejszania ich wysokości do upraw sadowniczych zobowiązane były wydać rozstrzygnięcia na podstawie przepisów rozporządzenia z 2009 r., gdyż w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2013 r. zawarł wyraźne odesłanie do stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w zakresie warunków przyznania płatności.

W myśl § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:

1) działek rolnych lub
2) zwierząt
3) stref buforowych 4)
- w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Z kolei załącznik nr 7 o nazwie "Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów" przewiduje, że w przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów, w ramach wariantu 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe, wysokość zmniejszenia wynosi 100 %.

W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami, szczegółowo przedstawionymi przez organ w tabeli na stronie 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy obu instancji zastosowały wskazane wyżej przepisy i pomniejszyły płatności do upraw ziemniaków i prosa na podstawie ww. przepisów unijnych, natomiast do upraw sadowniczych, prawidłowo pomniejszyły płatność o 100% na podstawie przepisów krajowych.

W odniesieniu natomiast do uprawy sadowniczej, skarżący nie przestrzegał podstawowych zasad dobrej kultury rolnej, gdyż należycie zabezpieczył jedynie działkę A, uznaną za spełniającą wszelkie wymogi do kontynuacji płatności rolnośrodowiskowych w 2013 r. Natomiast, działki graniczące z terenem zalesionym nie były odpowiednio zabezpieczone przed zwierzyną płową. Zastosowane na tych działkach osłonki mogły stanowić zabezpieczenie jedynie przed szkodami czynionymi przez zające i inne gryzonie; nie stanowiły zabezpieczenia przed jeleniowatymi. Zatem, niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego stanowi naruszeniem wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew. Przywołany przepis § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że szczegółowe wymagania określone dla drzewek owocowych mają spełniać wszystkie uprawiane drzewa, a stwierdzone podczas kontroli w sprawie uchybienie w przestrzeganiu wymogów, skutkuje - na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. - zmniejszeniem płatności w wysokości 100%.

Podkreślenia wymaga, iż w skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionuje ustaleń organów co do stwierdzonej liczby drzewek, która była niższa od minimalnej obsady dla stwierdzonej powierzchni, lecz zarzuca, że organy nie uwzględniły okoliczności, iż stwierdzone braki mają przemijający charakter oraz były wynikiem zdarzeń, na które nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec. Skarżący, powołuje się przy tym na przepis art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - (Dz.Urz.UE. L.2005.277.1 ze zm.) oraz art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.UE.L.2009.316.65 ze zm.).

Wbrew argumentacji skarżącego, w sprawie nie znajdują zastosowania powołane przepisy art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. oraz art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. do spraw wynikających z przepisu art. 36 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r., tj. m.in. rolnośrodowiskowych, przepisy art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. UE.

L. 2009.316.65 ze zm.) nie mają zastosowania. Przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, niemający zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych, stanowi, iż wówczas gdy rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Zatem, skoro przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie znajduje zastosowania do postępowań w sprawach płatności rolnośrodowiskowych, to określone w tym przepisie kategorie siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych pozostają bez wpływu na wynik postępowań w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych.

Także argument skarżącego, że nie wiedział, iż "będzie zmuszony" do kontynuacji tych upraw w kolejnym roku, nie usprawiedliwia zaniechań skarżącego w zakresie realizacji pakietu upraw sadowniczych. Jest bowiem kwestią oczywistą, że uprawa sadu (którą skarżący dobrowolnie zadeklarował i zgłosił do płatności rolnośrodowiskowych) nie może trwać przez okres 2 - 3 lat, ale jest zadaniem długoletnim. Założenie takiej inwestycji powinno przewidywać dbanie o sadzonki, jej należyte zabezpieczenie i ochronę przed zniszczeniem.

Końcowo należy wskazać, iż Certyfikat Zgodności wydany przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji jest wydawany na podstawie art. 29 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 oraz rozporządzenia (WE) nr 889/2008. Dokument ten potwierdza, że wymieniony w nim podmiot gospodarczy poddał swoją działalność kontroli pod kątem zgodności procesu produkcji z wymogami rozporządzenia (WE) nr 834/2007 i spełnia wymagania określone we wspomnianym rozporządzeniu. Posiadanie powyższego certyfikatu nie rzutuje w żaden sposób na uzyskane wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, związanej z realizacją przez niego programu rolnośrodowiskowego.

Prawidłowa w powyższym stanie prawnym jest konkluzja WSA w Szczecinie, iż, skoro skarżący nie zadbał należycie o zabezpieczenie sadzonek i nie spełnił wymogów określonych przywołanymi wyżej przepisami prawa, stąd też organy prawidłowo pomniejszyły płatność o 100 %.

Należy podkreślić, iż działanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa musi gwarantować, że w płatności rolnośrodowiskowe dokonywane są przy spełnieniu odpowiednich wymogów wspólnotowych oraz zgodnie z obowiązującym prawem krajowym i unijnym. W związku z powyższym ARiMR jako agencja płatnicza nie tylko przyznaje płatności do gruntów rolnych, ale także w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wnioskach złożonych przez producentów rolnych ma obowiązek stosować odpowiednie sankcje.

Wyniki przeprowadzonej kontroli, które stanowią podstawę stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania przez sąd pierwszej instancji, pozwalają przyjąć uchybienia w stosunku do przyjętych zobowiązań rolnośrodowiskowych skarżącego. Fakt uzupełnienia brakujących nasadzeń nie niweluje ustaleń kontroli, która stwierdziła, że obsada w gospodarstwie nie była przez cały rok trwającego zobowiązania utrzymywana w wymaganym rozmiarze, tj. 125 sztuk na 1 ha powierzchni uprawy, do czego skarżący się dobrowolnie zobowiązał.

Reasumując, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy i zastosował relewantne w sprawie przepisy prawa krajowego oraz wspólnotowego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 447/15

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje