Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi firmy N. T. T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwoleń telekomunikacyjnych stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż te, na które wskazała strona. Decyzja koncesyjna, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, została wydana przez Ministra Łączności, zgodnie z jego ówczesnymi kompetencjami, na podstawie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.). Od 1 stycznia 2001 r., zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), wykonywanie zadań z zakresu regulacji działalności telekomunikacyjnej należy do Prezesa URT (od 1 kwietnia 2002 r. Prezesa URTiP). Przepisy ustawy o łączności dotyczące regulacji telekomunikacji zostały skreślone, a na mocy art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, kompetencje w sprawach z zakresu zezwoleń telekomunikacyjnych należą do Prezesa URTiP, natomiast zgodnie z art. 142 ust. 1 tej ustawy koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych stają się zezwoleniami telekomunikacyjnymi.
Prezes URTiP jest centralnym organem administracji rządowej i do postępowania przed nim stosuje się przepisy k.p.a. Do jego kompetencji należą sprawy związane z zezwoleniami telekomunikacyjnymi. Skoro Prezes URTiP wydaje zezwolenia telekomunikacyjne, to także decyzje w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. należą do jego uprawnień. Bark jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla poglądu, aby wydanie decyzji w kwestii nieważności wcześniej wydanej koncesji, będącej obecnie zezwoleniem telekomunikacyjnym, powierzyć innemu organowi, który nie ma ustawowych kompetencji do rozstrzygania w dziedzinie regulacji telekomunikacji. Orzecznictwo korzysta z koncepcji ciągłości kompetencji administracji i przyjmuje, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w określonych sprawach i na tej podstawie określa właściwość organu, do którego należy rozstrzygnięcie kwestii nieważności wcześniej podjętych decyzji.
Pogląd ten jest zgodny z wyrokiem NSA z 17 lipca 2003 r. II SAB 147/01, w którym Sąd ten wskazał, że organem właściwym do ponownego rozpoznania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. sprawy zakończonej decyzją Ministra Łączności, jest zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne Prezes URTiP, a nie Minister Infrastruktury. Wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, tj. z naruszeniem art. 19, art. 20, art. 157 § 1 k.p.a., co stanowi przyczynę nieważności obu decyzji. W tym stanie rzeczy, rozważanie pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał za bezcelowe.
W skardze kasacyjnej N. S.A. w W. zarzuciła temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że z art. 110 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 109 pkt. 2 oraz art. 150 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika właściwość Prezesa URTiP do rozstrzygania w sprawie opłat koncesyjnych. Jednoczenie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.), ponieważ zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wniosła też o wskazanie, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury jest rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20a ust. 2 ustawy o łączności oraz § 1 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz.U. Nr 118, poz. 572 ze zm.).
W uzasadnieniu skarżąca uważa za słuszne stanowisko WSA, że decyzje Ministra Infrastruktury dotknięte są wadą nieważności, jednak nie zgadza się z poglądem, że podstawą prawną tej nieważności był brak właściwości Ministra Infrastruktury do wydania zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja Ministra Infrastruktury, jako rażąca sprzeczna z prawem, dotknięta jest nieważnością, ponieważ rozkłada opłatę koncesyjną na raty, lecz suma wszystkich rat okazała się być wyższa od wysokości samej opłaty.
W myśl art. 7 ust. l ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne organem właściwym w sprawach zezwoleń telekomunikacyjnych jest Prezes Urzędu Regulacji telekomunikacji i Poczty. Zezwolenia telekomunikacyjne skarżącej powstały wskutek przekształcenia z mocy prawa, zgodnie z art. 142 ust. l pkt l lit. a Prawa telekomunikacyjnego, Koncesji Nr [...], [...] oraz [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz Zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej z dnia 11 marca 1998 r. Koncesje zawierały m.in. postanowienia dotyczące sposobu uiszczenia rat opłaty koncesyjnej. Stosownie do art. 142 ust. l pkt l lit. a oraz ust. 5 Prawa telekomunikacyjnego koncesje wydane na podstawie ustawy o łączności z mocy prawa stały się zezwoleniami w rozumieniu Prawa telekomunikacyjnego lub wygasły. Na mocy art. 131 pkt 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne skreślony został art. 20a ustawy łączności.
Tym samym straciło także moc wydane na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy o łączności rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu. Od dnia l stycznia 2001 r. brak jest normy prawnej upoważniającej wprost jakikolwiek organ do pobierania opłat za udzielenie koncesji. Przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie zawierają norm intertemporalnych w tym zakresie, nie przewidują przekształcenia opłat za udzielenie koncesji w opłaty za udzielenie zezwolenia, jak również nie upoważniają Prezesa URTiP do poboru tych opłat.
Ponadto, według stanu prawnego obowiązującego do końca 2000 r., obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej powstawał z mocy prawa z chwilą zawiadomienia o udzieleniu koncesji lub otrzymania przez operatora decyzji w tej sprawie (§2 ust. l rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r.). Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie 6 II SA 3697/02, w której Sąd ten odmówił stwierdzenia, iż wygasł obowiązek uiszczania opłat koncesyjnych po wejściu w życie Prawa telekomunikacyjnego, gdyż obowiązek ten nie wynikał z koncesji i nie był "postanowieniem w niej zawartym" w rozumieniu art. 142 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty koncesyjnej nie była zatem decyzja o udzieleniu koncesji. Przedmiotem decyzji Ministra Łączności mogło być jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie rozłożenia należności na raty oraz warunki tego rozłożenia.
Obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych miał charakter ekwiwalentu za czynność organu administracji publicznej - Ministra Łączności - polegającą na uchyleniu indywidualnie - względem koncesjonariusza - i konkretnie - w zakresie określonym w koncesji - ustawowego zakazu świadczenia usług telekomunikacyjnych. Bez udzielenia koncesji na świadczenie tego typu usług nie byłoby przesłanek, by zaktualizował się obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej. Powiązanie to jednak miało charakter wyłącznie formalny. Obowiązek zapłaty opłaty koncesyjnej pozostawał bez związku z wykonywaniem koncesji, jak również nie był uzależniony od jej późniejszego pozostawania w obrocie prawnym. Decyzja w sprawie udzielenia koncesji była aktem prawnym o złożonym charakterze, zawierającym kilka rozstrzygnięć, m. in. przyznanie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych, udzielenie zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej czy nakaz uiszczania określonych w tej decyzji rat opłaty koncesyjnej.
Postanowienia dotyczące opłat za udzielenie koncesji miały przy tym charakter fakultatywny oraz ograniczały się do sposobu ich uiszczania. W związku z tym, konsekwencje wejścia w życie ustawy – Prawo telekomunikacyjne należy rozpatrywać z osobna co do każdego z postanowień zawartych w decyzji koncesyjnej. Tym samym, zdaniem skarżącej, art. 7 Prawa telekomunikacyjnego nie uzasadnia właściwości rzeczowej Prezesa URTiP w sprawie poboru opłat koncesyjnych.
Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej powstał z mocy prawa, zastosowanie ma przepis art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W latach przypadających po wejściu w życie ustawy Prawo telekomunikacyjne, organem bezpośrednio zainteresowanym pobieraniem opłat koncesyjnych, jak ich egzekucją był minister do spraw łączności. Tym samym również do niego powinno należeć podejmowanie decyzji administracyjnych w tym zakresie, a nie do Prezesa URTiP. Pośrednio na właściwość ministra właściwego do spraw łączności w sprawach opłat koncesyjnych wskazują również postanowienia ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o restrukturyzacji zobowiązań koncesyjnych operatorów stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych. Problematyka opłat koncesyjnych jest odrębnym zagadnieniem od spraw zezwoleń telekomunikacyjnych. Wobec braku normy przekazującej sprawy dotyczące opłat Prezesowi URTiP, organem właściwym w tych sprawach jest minister właściwy do spraw łączności, obecnie Minister Infrastruktury.
Ponadto, WSA pominął fakt, że zniesienie organu, jakim był Minister Łączności, nastąpiło później niż wejście w życie Prawa telekomunikacyjnego i przekształcenie z mocy prawa koncesji w zezwolenie. Minister Gospodarki przejął kompetencje Ministra Łączności z dniem 25 lipca 2001 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2001 r. w sprawie przekształcenia Ministerstwa Gospodarki i zniesienia Ministerstwa Łączności (Dz. U. Nr 76, poz.814). Prezes URT stał się właściwy w sprawach zezwoleń telekomunikacyjnych od l stycznia 2001 r. Do czasu, kiedy istniał Minister Łączności, jego właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej w zakresie opłat nie budziła wątpliwości. Wynikało to z jednoznacznego brzmienia art. 157 § l k.p.a. Wyłączenie właściwości Ministra Łączności wynikać musiało z przepisu szczególnego, którym był - aczkolwiek wyłącznie w odniesieniu o tych postanowień decyzji o udzieleniu koncesji, które stały się zezwoleniem telekomunikacyjnym - art. 7 ust. l w zw. z art. art. 142 ust. l pkt l lit. a Prawa telekomunikacyjnego.
Postanowienia dotyczące opłat elementem zezwolenia się nie stały. Jeżeli Minister Łączności był właściwy w sprawie opłat do 25 lipca 2001 r., to nie ulega wątpliwości, że po tej dacie właściwymi organami są kolejni ministrowie właściwi do spraw łączności, obecnie Minister Infrastruktury. Po tej dacie nie zaistniało żadne zdarzenie, które uzasadniałoby przejęcie kompetencji Ministra Łączności przez Prezesa URT, a następnie Prezesa URTiP.
Skarżący z ostrożności procesowej podniósł też, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł wniosku, iż sposób rozstrzygnięcia o opłatach w decyzji o udzieleniu koncesji wynikał z rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz udostępnienie dokumentacji przetargu, Sąd ten powinien przedstawić trybunałowi Konstytucyjnemu – na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia l sierpnia 1997 o Trybunale Konstytucyjnym – pytanie prawne, czy powyższe rozporządzenie było zgodne z Konstytucją i ustawą z 23 listopada 1990 r. o łączności, w zakresie, w jakim subdeleguje kompetencję do określenia wysokości opłaty koncesyjnej w drodze przetargu. Wprawdzie Sąd nie ma obowiązku wystąpienia z takim pytaniem prawnym, jednak kierując się wyrażonymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji zasadami państwa prawa i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, Sąd nie powinien przechodzić do porządku dziennego nad rozporządzeniem niezgodnym z aktami wyższego rzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. oraz o wskazanie, iż podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji jest rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 20 a ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 11, poz. 564 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 w związku z ust. 1 pkt 6, ust. 2 a oraz ust. 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnianie dokumentacji przetargu (Dz. U. Nr 118, poz. 572 ze zm.) nie czyni zadość wymaganiom skargi kasacyjnej wynikających z przepisu art. 176 p.p.s.a.
Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej przytoczony wyżej nie odpowiada warunkom z art. 176, 184, 188 p.p.s.a.
W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę.
W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. uznając niewłaściwość organu – Ministra Infrastruktury – który podjął tę decyzję i nie dokonał żadnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia w celu zastosowania przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 20 a ust. 2 cyt. wyżej ustawy o łączności oraz § 1 ust. 1 w związku z ust. 1 pkt 6, ust. 2 a oraz ust. 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczenia opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu.
Dlatego też nie byłoby żadnej możliwości na podstawie art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania skargi N. S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury w razie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i uznania, że zaskarżona decyzja dotknięta była wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego wskazanych przez stronę skarżącą przepisów ustawy o łączności i przepisów wykonawczych o opłatach za udzielenie koncesji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miał w tej sprawie zastosowania przepis art. 184 p.p.s.a. pozwalający sądowi kasacyjnemu na oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Oba wyżej powołane przepisy przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej mogłyby mieć ewentualnie zastosowanie, gdyby Sąd uznał, że skarga ta jest dopuszczalna i spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach od art. 174 do 177 p.p.s.a.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny winien odrzucić skargę kasacyjną z innych przyczyn niedopuszczalną, w tym przypadku z powodu braku wniosku przewidzianego w art. 176 o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej, sformułowanego przez stronę skarżącą, której zdaniem zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu oraz wskazanie innej podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, nie można traktować jako wniosku o zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanej zmiany przewidzianego w art. 176 p.p.s.a.
Jeżeli strona skarżąca uważała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy wskazane w podstawie kasacyjnej opartej na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a dotyczące właściwości Prezesa URTiP-u do rozstrzygania w sprawie opłat koncesyjnych, to winna domagać się uchylenia zaskarżonego wyroku i przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenia zarzutów skargi odnoszących się do rażącego naruszenia prawa materialnego art. 20 a ust. 2 ustawy o łączności oraz wskazanych przepisów wykonawczych dotyczących opłat za udzielenie przedmiotowej koncesji, a nie domagać się rozpoznawania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a., gdyż nie było możliwości orzekania na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (brak jest ustaleń takiego stanu faktycznego).
Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny chciał spełnić żądanie skargi kasacyjnej naruszyłby w tej sprawie fundamentalną zasadę dwuinstancyjności sądów administracyjnych oraz przepis art. 188 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika bowiem, że sąd kasacyjny nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych i rozpoznawania sprawy, jeżeli nastąpiło naruszenie przepisu postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeszcze raz należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny może, w przypadku uchylenia zaskarżonego orzeczenia – czego strona skarżąca nie żądała – rozpoznać skargę i orzec wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Nie można żądać rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli Sąd nie ma pożądanego stanu faktycznego w zaskarżonym wyroku.
Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 184 p.p.s.a. skierowany jest do Sądu a nie do strony, jako możliwy wniosek skargi kasacyjnej, gdyż występuje logiczna sprzeczność pomiędzy istotą skargi kasacyjnej a żądaniem wnoszącego tę skargę o jej oddalenie.
Skoro Sąd uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera wniosku przewidzianego w przepisie art. 176 p.p.s.a., to jest ona niedopuszczalna z przyczyn formalnych i dlatego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 w związku z art. 178 i 176 p.p.s.a.