Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. oddalił skargę V. Sp. z o.o. w W. na czynność materialno-techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. poinformował skarżącą, że w związku z wygaśnięciem w dniu 8 września 2010 r. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zgodnie z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2003 r.) z datą 9 września 2010 r. wyrejestrowano w systemie KRAG automaty do gier o niskich wygranych o nazwie: BARCREST HELLRAISER, numer poświadczenia rejestracji [...]; BARCREST HELLRAISER, numer poświadczenia rejestracji [...]; DONKEY MULTIGAME, numer poświadczenia rejestracji [...].
W piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. skierowanym do Naczelnika Urzędu Celnego w L., wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wskazała na błędną, oderwaną od przepisów zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U Nr 4, poz. 27 ze zm.) wykładnię § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. Zdaniem skarżącej dopuszczalna jest jedynie taka wykładnia, na mocy której "akt rejestracji" jest niezależny od "aktu zezwolenia", a obowiązek posiadania zezwolenia jest jedynie warunkiem określającym zdolność wnioskodawcy do uzyskania rejestracji i eksploatowania automatu na warunkach określonych w zezwoleniu. Natomiast wygaśnięcie rejestracji automatu następuje jedynie wówczas, gdy wygasa "jedyne" zezwolenie operatora lub "ostatnie", jakie on posiada, a co najmniej ostatnie ujawnione w GL-2 (po skutecznej zmianie miejsca eksploatacji automatu).
W odpowiedzi Naczelnik Urzędu Celnego w L. wyjaśnił, że w przypadku automatów o niskich wygranych wystąpiła przesłanka decydująca o utracie ważności poświadczenia ich rejestracji wynikająca z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę wskazał na przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych, tj. przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r., ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) oraz rozporządzenia z 2003 r.
Sąd stwierdził, że z treści przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. oraz rozporządzenia z 2003 r. wynika – wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ - iż możliwa jest dalsza eksploatacja automatu o niskich wygranych po jego przemieszczeniu do innego zezwolenia, pomimo wygaśnięcia zezwolenia pierwotnego, jednakże pod warunkiem zgłoszenia zamiaru przemieszczenia przed wygaśnięciem zezwolenia, na podstawie którego jest prowadzona aktualnie działalność oraz przy założeniu, że sześcioletni okres ważności rejestracji automatu jeszcze nie upłynął.
Sąd I instancji podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego przez Naczelnika Urzędu Celnego, w szczególności z informacji zawartych na druku GL-2, wynika, że eksploatacja automatu do gier BARCREST HELLRAISER, numer poświadczenia rejestracji [...], została – jeszcze przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego – zawieszona. Automat ten nie został przeniesiony do innego ważnego zezwolenia (rubryka dotycząca miejsca przyszłej eksploatacji D.2 nie została w ogóle wypełniona). Jeżeli chodzi o automat DONKEY MULTIGAME, numer poświadczenia rejestracji [...], na druku GL-2 wskazano co prawda w rubryce dotyczącej przyszłej eksploatacji numer zezwolenia: [...] z dnia [...] października 2009 r., nie wskazując jednak adresu przyszłej eksploatacji (rubryka D.2.2. nie została w ogóle wypełniona).
Ponadto, co wymaga podkreślenia, w nagłówku tego druku zaznaczono, iż jest to zgłoszenie zawieszenia eksploatacji, a w rubryce E podano, że zawieszenie eksploatacji następuje od dnia 1 czerwca 2010 r. Odnośnie automatu do gier BARCREST HELLRAISER, numer poświadczenia rejestracji [...], w aktach sprawy znajduje się jedynie druk GL-1 (wniosek o rejestrację tego automatu). Do akt nie dołączono druku GL-2. Strona skarżąca również takiego druku nie przedłożyła, mimo twierdzenia – zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze – że sporne automaty zostały przeniesione do innego ważnego zezwolenia. W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 12 rozporządzenia z 2003 r., podmiot prowadzący gry jest obowiązany przechowywać aktualne poświadczenia rejestracji wszystkich użytkowanych automatów i urządzeń do gier w miejscu ich eksploatowania i użytkowania oraz do umieszczenia na automacie lub urządzeniu do gier numeru rejestracji, w sposób uniemożliwiający jego usunięcie.
Według WSA skoro skarżąca nie wykazała, że przedmiotowe automaty zostały przeniesione do innego zezwolenia przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego, tym samym należało uznać zaskarżoną czynność materialno - techniczną za prawidłową.
- V. Sp. z o.o. wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
- 1) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów poprzez ustalanie statusu automatu do gier o niskich wygranych DONKEY MULTIGAME na podstawie jedynie szczątkowych danych, a nie kompletu akt rejestrowych tych automatów, z których jednoznacznie wynika, że automaty te zostały przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego skutecznie przemieszczone i objęte innymi zezwoleniami, zaś zawieszenie ich eksploatacji (przeniesienie na magazyn) nastąpiło już po tym przemieszczeniu;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ powołanego wyżej przepisu poprzez nieprzekazanie Sądowi kompletnych akt sprawy, której istotą sporu jest status określonych automatów do gier o niskich wygranych i ich historia, a jedynie szczątkowych, wybiórczych dokumentów dotyczących akt rejestrowych tych automatów.
Wraz ze skargą kasacyjną skarżąca złożyła kopie akt rejestrowych automatów do gier objętych niniejszym sporem (oraz zgłoszenia GL-2).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelnik Urzędu Celnego w L. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przywołanej regulacji wynika, iż sąd administracyjny ma obowiązek badania z urzędu dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Niedopuszczalność skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stosowanie art. 189 p.p.s.a. nie jest przy tym uzależnione, ani od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ani też od tego, czy zachodzą te podstawy odrzucenia skargi, które powodują nieważność postępowania braną pod uwagę z urzędu (art. 183 § 1 zdanie pierwsze in fine p.p.s.a.).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pominąć, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., to jest z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.
Przedmiotem kontroli instancyjnej, wywołanej skargą kasacyjną, objęty jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę spółki na pismo Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] marca 2011 r., które dotyczy zarówno utraty ważności poświadczenia rejestracji automatów do gier, jak i wyrejestrowanie automatów.
W rozpoznawanej sprawie występują dwa różne, aczkolwiek pozostające ze sobą w związku elementy prawne utrata ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier i wyrejestrowanie automatu do gier z Krajowego Rejestru Automatu do Gier (KRAG). Z jednolitej linii orzecznictwa NSA wynika, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej (postanowienia NSA: z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1677/11; z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1752/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2290/11; z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2334/11; z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2283/11; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2112/11; z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2128/11; z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 49/12; z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 19/12; z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 234/12; z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2215/11; z 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 2364/11; z 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 2222/11; z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2216/11; z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 127/12; z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 18/12; z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 65/12; z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2421/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2411/11; z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 2214/11, z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 17/12; z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 36/12; z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 2382/11).
Stanowisko to stanowi konsekwencję analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wymienionego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust.
4) w relacji do instytucji "cofnięcia rejestracji automatu" (§ 14 ust. 5). Z art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. wynika, że eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej.
Zgodnie z § 8 i § 8a rozporządzenia z 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez jednostkę badającą, upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia. Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia.
Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat. Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji.
Zatem omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji", uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny, jak i argumentację prawną zawartą w przywołanych postanowieniach NSA. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. (zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia) wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier.
Z § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podziela również ten element argumentacji zawartej w przywołanych orzeczeniach, który zwraca uwagę na to, że prawodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, by uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji.
Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego. W świetle powyższego uznać należy więc, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest zaś decyzja administracyjna. Chodzi bowiem w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu.
Konkludując ten wątek rozważań należy więc stwierdzić, że zaskarżone do Sądu I instancji pismo Naczelnika Urzędu Celnego w L. to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji. Przesądzenie, iż przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest decyzja administracyjna ma ten skutek, że wyrejestrowanie automatu z KRAG, o którym w niej mowa, jest jednym z elementów tej decyzji, który będzie podlegał ocenie przy ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy.
Zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu, obligowało więc Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a.
- - ---------------------- 2