Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 836/14, po rozpoznaniu skargi Ł. S. na uchwałę Rady Miasta Kielce z 6 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/680/2012 przedmiocie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób, stwierdził nieważność: § 1 pkt 9, § 3 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 2, § 7, § 8 pkt 6 zdanie drugie, § 9 pkt 1 i § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) w pozostałej części skargę oddalił (pkt II); stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (pkt III) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt IV).
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:
Uchwałą nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2013 r., poz. 311) Rada Miasta Kielce określiła przepisy porządkowe obowiązujące w gminnym regularnym przewozie osób wykonywanym przez operatorów i przewoźników wskazanych w § 2 uchwały, w ramach publicznego transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę Kielce na obszarze miasta Kielce oraz gmin, które zawarły porozumienie w sprawie wspólnej realizacji publicznego transportu zbiorowego. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Kielce oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, dalej prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.).
Następnie, uchwałą z 16 stycznia 2014 r. LVI/ 992/2014 Rada Miasta Kielce zmieniła brzmienie § 8 pkt 3 ww. uchwały (v. § 1 pkt 1 uchwały z 16 stycznia 2014 r.) oraz dodała § 8 pkt 7 (v. § 1 pkt 2 uchwały z 16 stycznia 2014 r.).
Na powyższą uchwałę z 16 stycznia 2014 r. Ł. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 439/14 stwierdził nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, natomiast, co do § 1 pkt 1 uchwały - skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny.
Następnie, pismem z dnia 22 lipca 2014 r. Ł. S., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu części przepisów załącznika do ww. uchwały nr XXXVII/680/2012 z przekroczeniem granic upoważnienia z art. 15 ust. 5 prawa przewozowego oraz na ich sprzeczności z przepisami ustawowymi. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że wymienione w wezwaniu przepisy nie mają charakteru przepisów porządkowych. Wezwanie dotyczyło przepisów § 1 pkt 9, § 3 pkt 1, 2 i 7, § 4 pkt 7 i 11, § 5 pkt 3, § 6 pkt 1 i 2, § 7, § 8 pkt 5 i 6, § 9 pkt 1 i § 11 pkt 2 i 3 ww. uchwały.
Rada Miasta Kielce nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie.
W skardze z dnia 1 września 2014 r. Ł. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach opisaną na wstępie uchwałę z dnia 6 grudnia 2012 r., domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem postanowień uchwały wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 lipca 2014 r.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie.
Pierwsze żądanie uzasadniła tym, że ocena przepisów porządkowych uchwalonych przez Radę Miasta Kielce uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r., zmienionych uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 16 stycznia 2014 r., została już dokonana przez WSA w Kielcach w postępowaniu ze skargi Ł. S. w sprawie II SA/Ke 439/14. W postępowaniu tym bowiem, na żądanie Sądu, Gmina Kielce dostarczyła do oceny nie tylko przepisy porządkowe zmienione uchwałą z dnia 16 stycznia 2014 r., ale również przepisy porządkowe uchwalone uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r. Sąd uznał przy tym niektóre regulacje zawarte w zaskarżonych przepisach za nieważne. W tej sytuacji skarga powinna zdaniem organu być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Gdyby jednak Sąd nie podzielił takiego poglądu, to skarga powinna zostać oddalona, bo podniesione w niej zarzuty są bezpodstawne. Rada przedstawiła w tym zakresie stosowną argumentację prawną.
W wyroku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną, WSA w Kielcach stwierdził, że wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) nie jest uzasadniony. Przywołując powyższy przepis zgodnie, z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona Sąd I instancji wskazał, że prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 439/14 skargi Ł. S. na uchwałę Rady Miast Kielce Nr LVI/992/2014 z dnia 16 stycznia 2014 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXVII/680/2012 z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie określenia przepisów porządkowych obowiązujących w gminnym regularnym przewozie osób, nie może spowodować uznania w niniejszej sprawie zarzutu res iudicatae. Według WSA, skargi w obu tych sprawach skierowane były przeciwko dwóm zupełnie różnym uchwałom Rady Miasta Kielce, tj. uchwale z 6 grudnia 2012 r. oraz uchwale z 16 stycznia 2014 r. Ponadto zakres zaskarżenia uchwały z dnia 6 grudnia 2012 r. zmienionej i uzupełnionej w części dotyczącej dwóch tylko przepisów, tj. § 8 pkt 3 i § 8 pkt 7 uchwały z 6 grudnia 2012 r. Z kolei powołana w odpowiedzi na skargę okoliczność zażądania przez WSA w Kielcach rozpoznający skargę na uchwałę zmieniającą z dnia 16 stycznia 2014 r., od Gminy Kielce dostarczenia nie tylko przepisów porządkowych zmienionych uchwałą z dnia 16 stycznia 2014 r., ale również przepisów porządkowych uchwalonych uchwałą z dnia 6 grudnia 2012 r., nie może w żadnym razie świadczyć o objęciu zakresem sprawy również uchwały z 6 grudnia 2012 r. Zakres zaskarżenia, a więc i rozpoznania sprawy przez Sąd wyznacza bowiem skarga, a w pismach inicjujących kontrolę uchwały z dnia 6 grudnia 2012 r. oraz uchwały zmieniającej z dnia 16 stycznie 2014 r. brak jest żądań mogących świadczyć o ponownym zaskarżeniu przez Ł. S. tych samych przepisów tej samej uchwały Rady Miasta Kielce.
Sąd I instancji uznając wniosek organu o odrzucenie skargi za nietrafny, rozpoznał aktualnie wniesioną skargę merytorycznie, podając w uzasadnieniu powody częściowego jej uwzględnienia. WSA stwierdził również, że orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Kielce, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie odrzucenie skargi,
- 2) art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt III zaskarżonego wyroku, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I nie podlega wykonaniu, pomimo że w pkt I stwierdzono nieważność wymienionych przepisów uchwały, która ma charakter przepisów prawa miejscowego w stosunku, do których nie należy stosować zakazu jej wykonania przed uprawomocnieniem wyroku.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ł.S. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia a także zwrot kosztów dojazdu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu
Po pierwsze, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia – art. 171 p.p.s.a.
Według skarżącej kasacyjnie Gminy, została naruszona powaga rzeczy osądzonej, gdyż w sprawie ze skargi Ł. S., zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 439/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., ocenił nie tylko zaskarżoną wówczas uchwałę z dnia 16 stycznia 2014 r. Nr LVI/992/2014 (dalej powoływana, jako: uchwała z 16 stycznia 2014 r.), ale także uchwałę zaskarżoną w niniejszym postępowaniu przed WSA tj. uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/680/2012, gdyż obie uchwały zostały podjęte na tych samych podstawach prawnych i dotyczyły jednego zagadnienia, jakim były przepisy porządkowe.
Odnosząc się do powyższej argumentacji trzeba na wstępie przypomnieć, że ustawodawca wprowadził zasadę jednokrotnej możliwości przeprowadzenia kontroli legalności danej uchwały organu gminy podjętej z zakresu administracji publicznej, o czym stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest bowiem dopuszczalne powtórne wniesienie skargi na tę samą uchwałę, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i po dokonaniu oceny legalności uchwały, oddalił skargę. Regulacja ta jest oparta na założeniu, że oddalając wcześniejszą skargę, sąd zbadał uchwałę pod kątem zgodności z prawem i w związku z tym nie ma potrzeby i możliwości dokonywania ponownej jej kontroli. Jednakże przy rozważaniach dotyczących omawianej kwestii nie można pominąć zróżnicowanego charakteru prawnego niektórych aktów normatywnych, co powoduje, że nie zawsze w takim wypadku zachodzi powaga rzeczy osądzonej.
Jeżeli bowiem sąd oddalił skargę, to orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejna skarga może zostać rozpoznana w takich granicach, w jakich nie była wcześniej rozpoznawana, tj. w granicach naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem skargi wniesionej przez Ł. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 439/14, była uchwała z 16 stycznia 2014 r. (składająca się z czterech paragrafów, przy czym paragraf 1 liczył dwa punkty), zmieniająca uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 6 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/680/2012 (dalej: uchwała z 6 grudnia 2012 r.).
Sąd badał wówczas w pełnym zakresie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., wszystkie postanowienia tejże uchwały z 16 stycznia 2014r., choć skargą objęto wyłącznie § 1 pkt 1 i 2 tego aktu. Trzeba też przypomnieć, że w ramach sądowej kontroli uchwały z 16 stycznia 2014 r. WSA w Kielcach stwierdził nieważność § 1 pkt 2 ww. uchwały oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do § 1 pkt 1 uchwały. Oznacza to, że na mocy powyższego wyroku, skutecznie została dokonana zmiana § 8 pkt 3 uchwały z 6 grudnia 2012 r. (wprowadzono inne brzmienie tego uregulowania).
Należy w związku z tym wskazać, że jedynie w zakresie tego postanowienia uchwały z 6 grudnia 2012 r. można ewentualnie mówić o powadze rzeczy osądzonej (res iudicatae). Nie jest zatem pozbawione pewnej racji twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że WSA w Kielcach, w sprawie sygn. akt II SA/Ke 439/14 badał legalność uchwały z 6 grudnia 2012r. Nie można natomiast się zgodzić z końcowym wnioskiem autora skargi kasacyjnej, co do wpływu powyższego na wynik postępowania zakończonego aktualnie zaskarżonym wyrokiem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o ile w przypadku ponownego zaskarżenia do sądu administracyjnego § 8 pkt 3 uchwały z 6 grudnia 2012 r. sąd ten byłby związany oceną, co do legalności tego uregulowania wyrażoną w wyroku sygn. akt II SA/Ke 439/14, o tyle trzeba mieć na uwadze, że pozostałe postanowienia uchwały z 6 grudnia 2012 r. nie były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Tymczasem, co nie ulega wątpliwości, w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem przedmiotem skargi Ł. S. była uchwała z 6 grudnia 2012 r. w części nieobejmującej powyższego § 8 pkt 3 uchwały.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że granice spraw sądowoadministracyjnych (zakończonej zaskarżonym wyrokiem oraz prawomocnym wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/Ke 439/14) nie pokrywają się w obu wymienionych sprawach stąd podniesiony zarzut kasacyjny nie może być uznany za trafny. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, brak było podstaw faktycznych i prawnych do odrzucenia przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a. skargi wniesionej w niniejszej sprawie.
Niezrozumiałe jest natomiast stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności za nietrafne należy uznać wskazanie obydwu tych przepisów, jako pozostających ze sobą w związku, gdyż zakaz wstrzymywania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego zawarty w art. 61 § 3 p.p.s.a., znajduje zastosowanie do postanowień (a nie wyroków) wojewódzkiego sądu administracyjnego, które upadają wraz z wydaniem przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.
Z kolei w przepisie art. 152 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, tj. w dniu 10 grudnia 2014 r.), stanowiącym podstawę prawną do podjęcia rozstrzygnięcia, co do wykonalności uchwały w zakresie wskazanym w zaskarżonym wyroku, nie zawarto zakazu wstrzymywania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 152 p.p.s.a. został zmieniony dopiero z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.658).
Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.