Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4513/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3774/15, oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Minister Finansów uznał za nieuzasadnione zarzuty Województwa Mazowieckiego dotyczące nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] oraz niespełnienie przez ten tytuł wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.).

Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Województwo Mazowieckie zwróciło się o uchylenie powyższego postanowienia i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o dochodach j.s.t.); - art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a.; - art. 6, 7, 8 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Województwo Mazowieckie podtrzymało również dotychczasowe argumenty uzasadniające wniesienie zarzutów do tytułu wykonawczego nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazał, że Województwo Mazowieckie w 2014 r. spełniało dyspozycję art. 31 ustawy o dochodach j.s.t., wobec czego było zobowiązane do dokonania wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Na mocy art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dochodach j.s.t. Minister Finansów, pismami z dnia [...] października 2013 r., oraz z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował Zarząd Województwa Mazowieckiego o wysokości wpłat do budżetu państwa wynoszących 646.527.895 zł.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., w związku z niedokonaniem w ustawowym terminie wpłaty przez Województwo Mazowieckie na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r., Minister Finansów określił wysokość zobowiązania tego Województwa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Pomimo otrzymania ostatecznej decyzji określającej wysokość wpłat do budżetu państwa Województwo Mazowieckie nie dokonało wpłaty, w konsekwencji czego, w dniu [...] kwietnia 2015 r. Minister Finansów wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Organ stwierdził, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym istnieje nadal na mocy art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1574; powoływanej dalej: ustawa o zmianie), który obejmuje wszystkie sprawy dotyczące wpłat, również te na etapie postępowania egzekucyjnego. Organ podkreślił, że w dniu wydania decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nr [...], tj. [...] grudnia 2014 r., Województwo Mazowieckie było zobowiązane do wnoszenia wpłat do budżetu państwa. Na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. nie wpływa wyrok TK z dnia 4 marca 2014 r., w którym Trybunał orzekł, że art. 31 i art. 25 powołanej ustawy w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z Konstytucją RP, jednakże utrata mocy obowiązującej tych przepisów została odroczona, a do tego czasu zakwestionowane przepisy muszą być stosowane. W związku z powyższym za nieuzasadniony organ uznał zarzut, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] nie istnieje.

Zdaniem organu, niezasadne są również zarzuty dotyczące niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów z art. 27 u.p.e.a. Województwo Mazowieckie w zakresie występujących w tym tytule uchybień, wskazało zwłaszcza zapis w części E poz. 11, gdzie powołano art. 35 ust. 5 ustawy o dochodach j.s.t., podczas gdy przepis ten w brzmieniu obecnie obowiązującym stanowi, iż do wpłat określonych w art. 29, art. 30 i art. 70a stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto Zobowiązany zaznaczył, iż podstawą prawną decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nie był żaden ze wskazanych w art. 35 ust. 5 przepisów.

W ocenie organu, zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony, bowiem wskazany przez wierzyciela art. 35 ust. 5 ustawy o dochodach j.s.t. uległ zmianie na mocy ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a art. 31 został uchylony. Zgodnie z art. 4 ustawy o zmianie, w sprawach dotyczących wpłat województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem również w sprawach egzekucyjnych. Wskazany przez wierzyciela art. 35 ust. 5 w dotychczasowym brzmieniu wymieniał art. 31 dotyczący wpłat województw do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej.

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut niewskazania w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. tytuł wykonawczy w części "pouczenie" wskazuje jakie środki egzekucyjne organ egzekucyjny może zastosować w celu wyegzekwowania należności wskazanych w tytule. Tytuł wykonawczy nr [...] został sporządzony zgodnie ze wzorem tytułu wykonawczego określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 650; powoływanego dalej jako: rozporządzenie z 16.05.2014 r.).

W związku z powyższym wierzyciel nie mógł wskazać środków egzekucyjnych w inny sposób niż w tytule wykonawczym nr [...]. Niezasadny zatem jest zarzut polegający na wskazaniu nieprawidłowej daty początkowej – [...] listopada 2014 r. - naliczania odsetek za zwłokę w poz. 5 części E.

1. tytułu wykonawczego, bowiem nie odnosi się ona do daty, od której odsetki za zwłokę winny być naliczane. W poz. 5 części E.1. prawidłowo została podana data [...] listopada 2014 r. jako data powstania należności pieniężnej. Dodatkowo w poz. 2 części E.1. zatytułowanej "data, od której nalicza się odsetki" widnieje data "[...]", która wskazuje na datę widniejącą w decyzjach Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2014 r. Wobec powyższego nie można przyjąć, iż tytuł wykonawczy nie spełnia wymogu z art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a.

Za bezpodstawny uznano również zarzut naruszenia przez Ministra Finansów zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Województwo Mazowieckie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że niekonstytucyjność art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. stwierdzona wyrokiem TK z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 13/11, oznacza, że przepis ten jest niekonstytucyjny od samego momentu jego wprowadzenia do systemu prawnego, a nie dopiero od stwierdzenia niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny i to mimo odroczenia wejścia w życie tego wyroku. Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego, co w konsekwencji uzasadnia umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Wobec powyższego skarżący nie podzielił stanowiska Wierzyciela o istnieniu obowiązku wynikającego z przepisu uznanego przez TK za niekonstytucyjny, ze skutkiem ex tunc. Zdaniem strony, Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem naruszył art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Argumentem przemawiającym za prawidłowością wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] nie może być zaś fakt uchwalenia art. 4 ustawy o zmianie, nakazującego stosować do wpłat za 2014 r. przepisy dotychczasowe. Jest to bowiem przepis przejściowy odsyłający do innych przepisów, z tym, że może on odsyłać wyłącznie do tych przepisów, które obowiązują.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji podniósł, że stwierdzenie wyrokiem TK z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 13/11 niekonstytucyjności art. 31 ustawy o dochodach j.s.t., nie oznacza, że przepis ten był niekonstytucyjny już od momentu wprowadzenia go do systemu prawnego. Pogląd ten nie może być stosowany w rozpoznawanej sprawie ze względu na stanowisko NSA, wyrażone w sprawach dotyczących decyzji, którymi orzeczono o wysokości zobowiązania Województwa Mazowieckiego z tytułu wpłat z przeznaczeniem na cześć regionalną subwencji ogólnej dla województw za poszczególne okresy. Analiza tego stanowiska prowadzi do wniosku, iż przepisy, których konstytucyjność zakwestionował Trybunał, mogą a wręcz powinny być stosowane przez organ w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego. WSA podkreślił, że art. 31 ustawy o dochodach utracił moc 1 stycznia 2015 r., a zatem określenie wysokości zobowiązania Województwa Mazowieckiego za miesiąc listopad 2014 r. było prawnie uzasadnione.

Sąd nie zgodził się zatem ze stanowiskiem skarżącego o nieistnieniu należności objętej spornym tytułem wykonawczym w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

Za niezasadny WSA uznał także zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a. Analiza spornego tytułu wykonawczego wykazała, iż nie uchybia on nie tylko powołanym przepisom, ale i regułom zawartym w rozporządzeniu z 16.05.2014 r.

WSA podkreślił nadto, że zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., za wierzyciela uważa się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia - w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Minister Finansów jest zatem wierzycielem w zakresie wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Jako organ administracji wydał decyzję określającą wysokość zobowiązania Województwa Mazowieckiego z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc listopad 2014 r., a następnie - stosownie do art. 4 oraz art. 5 ustawy o zmianie - wystawi tytuł wykonawczy nr [...].

Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 4 ustawy o zmianie w sprawach dotyczących wpłat województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego również w sprawach egzekucyjnych należy stosować dotychczasowe przepisy. Wskazany przez wierzyciela art. 35 ust. 5 w dotychczasowym brzmieniu wymieniał art. 31 dotyczący wpłat województw do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej. Przepis art. 31 został ponadto przywołany w spornym tytule wykonawczym.

WSA nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego o naruszeniu w rozpoznawanej sprawie art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. Zdaniem Sądu, powtórzenie czy wręcz wymienienie wprost w pouczeniu do tytułu wykonawczego tych środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, nie może być uznane za obrazę tego przepisu.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo Mazowieckie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 45 ust. 1 i art. 184 zd. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej: p.u.s.a.) poprzez pozbawienie strony skarżącej – Województwa Mazowieckiego prawa do rzetelnego procesu sądowego (prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy ze skargi na postanowienie) w zakresie kontroli działalności administracji rządowej pod względem zgodności z prawem, na skutek wydania wyroku wyłącznie w oparciu o niewiążący w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. o sygn. akt II GSK 2989/14 i poprzestanie na stwierdzeniu, że pogląd wyrażony przez stronę skarżącą podzielany przez część judykatury oraz nauki prawa nie może być stosowany akurat w sprawie niniejszej, a to ze względu na stanowisko wyrażone przez NSA w sprawach dotyczących decyzji organu (Minister Finansów), którymi orzeczono o wysokości zobowiązania Województwa Mazowieckiego z tytułu wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa na poszczególne okresy czasu (por. wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 2989/14) mimo że powołane orzeczenie zostało wydane w innej sprawie (niedotyczącej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za październik 2013 r.) i brak rozpatrzenia skargi złożonej w tej (indywidualnej) sprawie, a w istocie nierozpatrzenie zarzutów strony skarżącej w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów, co stanowi o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;
3. b) art. 170 i art. 190 p.p.s.a. a contrario poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Sąd I instancji orzekający w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku o sygn. akt II GSK 2989/14, mimo że powołany wyrok został wydany w innej sprawie, a prawidłowość wykładni prawa dokonana na skutek powołanego wyroku NSA jest sprawą sporną (na co nota bene zwrócił uwagę sam Sąd I instancji);
4. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na skutek braku rozpatrzenia skargi złożonej w tej (indywidualnej) sprawie dotyczącej stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], a w szczególności poprzez ograniczenia uzasadnienia prawnego wyroku do powołania się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. w sprawie II GSK 2989/14 mimo, że powołany wyrok dotyczy innej sprawy (w sensie przedmiotowym), a prawidłowość wykładni prawa dokonanej na skutek wydania ww. wyroku przez Sąd I instancji nie jest prawomocnie przesądzona), a także na skutek braku jednoznacznego stanowiska w zakresie wykładni art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1574) i potrzeby zastosowania ww. przepisu art. 4 według normy prawnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., K 13/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 348; dalej: Wyrok TK);
5. d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i 10 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi.
6. 2. prawa materialnego poprzez:
7. a) błędną wykładnię art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 31 i art. 35 ustawy o dochodach j.s.t. oraz w związku z art. 4 ustawy o zmianie, poprzez przyjęcie, że zobowiązanie z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r. istnieje pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez sądy administracyjne;
8. b) błędną wykładnię art. 4 ustawy o zmianie w zw. art. 25 i art. 31 Ustawy w zw. z Wyrokiem TK polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis: "W sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe" należy interpretować w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywał obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 Ustawy na rachunek budżetu państwa bez względu na to, czy gwarantował on tym województwom zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, mimo iż w Wyroku TK stwierdzono, że art. 31 oraz art. 25 Ustawy w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że zobowiązanie za miesiąc listopad 2014 r. objęte tytułem wykonawczym nr [...] istnieje w wysokości określonej tym tytułem;
9. c) błędną wykładnię art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że tytuł wykonawczy nr [...] nie zawiera uchybień skutkujących koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna skutecznie podważa zgodność prawem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim za usprawiedliwiony uznać należało zarzut z pkt 1c petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i pominięcie zarzutów z jej pkt 1, a także poprzez odniesienie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej w sposób lakoniczny, nie wyjaśniając przyczyn rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie – wbrew ocenie kasatora – nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, z reguły, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie przepisów procesowych, a dopiero w dalszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie kasator, jak wskazano powyżej, stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., formułując go w pkt 1c petitum skargi kasacyjnej. Jego zdaniem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone wadliwie na skutek braku rozpatrzenia przez Sąd I instancji skargi złożonej w tej, indywidualnej sprawie, a dotyczącej stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], i de facto ograniczenie się do zacytowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II GSK 2989/14, mimo iż powołany wyrok dotyczy innej sprawy.

Tym samym ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego wymaga, aby w punkcie wyjścia przypomnieć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (tak też: NSA w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, ONSA WSA 2006, Nr 1, poz. 9). Nie wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie.

Powyższe stanowisko potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA WSA 2010, Nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również niewątpliwym, iż samo tylko przedstawienie, a więc zacytowanie, wymienienie, zaprezentowanie stanowiska strony, zawierające jej zarzuty podniesione w skardze wcale nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 p.p.s.a. o treści "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze", albowiem pojęcie to oznacza także rozważenie wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Ten obowiązek Sądu wynika bowiem także z normy odniesienia, którą stanowi art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. określając istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a mianowicie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W związku z tym nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych i dlaczego, uznać należy za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 808/08).

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku, czemu w przedmiotowej sprawie nie sprostał Sąd I instancji. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Jak wyjaśnia się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), jak również orzeczenia – co także należy podkreślić – którego uzasadnienie zawierając te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

Zatem uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie (zaniechanie) organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Uwzględniając wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ.

Odnosząc powyższe stwierdzenia do sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną oraz konfrontując go z zarzutami skargi kasacyjnej, należy zgodzić się z jej autorem, że Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że Sąd ten nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącą kwestii związanych z zarzutem nieistnienia należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Sąd I instancji nie uzasadnił także, w sposób wskazany powyżej, związanych z nim zarzutów braku podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego oraz jego poprawności. Strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że w sprawie naruszono m.in.:

po pierwsze – art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 31 i art. 35 ustawy dochodach j.s.t. oraz w związku z art. 4 Noweli, poprzez przyjęcie, że zobowiązanie z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r. istnieje pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez sądy administracyjne, a także po drugie – art. 4 Noweli w związku art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach j.s.t w związku z Wyrokiem TK przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten "w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe" należy interpretować w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywał obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. na rachunek budżetu państwa bez względu na to, czy gwarantował on tym województwom zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, po trzecie – art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tytuł wykonawczy nr [...] nie zawiera uchybień skutkujących koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

Tymczasem – w tej sprawie – NSA uznał, że Sąd I instancji nie odniósł się nie tylko do tychże zarzutów, ale także do argumentów skargi zbytnio ograniczając się do powtórzeń wyroku NSA z dnia 04 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14. W szczególności Sąd I instancji nie ocenił i nie ustosunkował się właściwie do twierdzeń strony braku jednoznacznego stanowiska w zakresie wykładni art. 4 Noweli i potrzeby zastosowania tegoż przepisu według normy prawnej wynikającej z Wyroku TK z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11 w przedmiotowej sprawie.

Wadliwie sporządzone uzasadnienie na skutek braku odniesienia się do skargi i zarzutów w niej zawartych, i de facto ograniczenie się do zacytowania fragmentów uzasadnienia wyroku NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14, prowadzi do konstatacji, że Sąd I instancji nie rozważył i nie wziął pod uwagę tego, że wyrok ten – jak słusznie zauważył kasator – nie dotyczył zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za październik 2013 r. Ograniczenie się do powielenia oceny dokonanej w wyroku NSA z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II GSK 2989/14 uzasadnia stwierdzenie, że nie odniesiono się do zarzutów skargi i argumentów wywiedzionych na ich poparcie.

Mając powyższe na uwadze, można również powołać się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dla realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy ograniczenie się tylko do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji. Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji skarżący wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co zobowiązywać powinno sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosowanej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a brak wskazanej analizy stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09; z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

I jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, z czym w pełni zgadza się skład orzekający, że – w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi – sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, to jednak nie oznacza to, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie – co należy podkreślić – w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez Sąd kasacyjny w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10; z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 851/15; z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15).

Tym samym brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie.

Jednocześnie NSA wskazuje, że w tych okolicznościach nie znajduje akceptacji podnoszony przez kasatora zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a., albowiem rację ma Sąd meritii uznając, że powtórzenie, czy wręcz wymienienie wprost w pouczeniu do tytułu wykonawczego środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, nie może być uznane za obrazę tegoż przepisu.

Niemniej jednak nierozważenie i nieocenienie przez Sąd I instancji konsekwentnie formułowanych przez Województwo zarzutów skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy za przedwczesne należało uznać wypowiadanie się w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszeń prawa materialnego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.