Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 864/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 maja 2013 r. A. W. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
W dniu 25 czerwca 2013r. w gospodarstwie rolnika przeprowadzono kontrolę na miejscu, podczas której ustalono m. in., że działka rolna A jest użytkowana rolniczo na powierzchni 1,75 ha - na pozostałej powierzchni 0,47 ha znajdują się zakrzaczenia i zadrzewienia, zaś w przypadku działki rolnej D różnica pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią a powierzchnią użytkowaną rolniczo wyniosła 2,44 ha, na której również znalazły się zakrzaczenia i zadrzewienia. Mając na względzie powyższe ustalenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznał A. W. płatności rolnośrodowiskowe na 2013 rok w pomniejszonej wysokości na kwotę 28.369,10 zł.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rolnik starający się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej powinien spełnić warunki wyszczególnione w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Zgodnie z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, podstawowymi wymogami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 są między innymi wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a te określone zostały z kolei w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211.). Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkami określonymi w pkt 1-2.
Organ odwoławczy po ponownej analizie protokołu z kontroli na miejscu oraz dokumentacji fotograficznej stwierdził, że powierzchnia wykluczona z wniosku faktycznie nie była użytkowana zgodnie z wymogami, co potwierdzają również szkice pomiarów poszczególnych działek rolnych. Dyrektor Oddziału podzielił ustalenia organu I instancji w zakresie powierzchni działek co do których stwierdzono, że nie spełniają warunków do przyznania płatności oraz sposób i wyliczenie pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Dyrektor Oddziału wskazał, że organy ARiMR korzystają z systemu identyfikacji działek rolnych, który został określony jako integralny element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE Nr L 30 z 19.01.2009 r. str. 16). Integralnym elementem ww. zintegrowanego systemu jest baza danych systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) wdrożona z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych (GIS), w którym znajdują się mapy oraz ortofotomapy.
Organ odwoławczy ocenił również przedłożony przez beneficjenta operat techniczny wykonany przez uprawnionego geodetę na okoliczność prawidłowej powierzchni działki rolnej A i B oraz kompleksu działek rolnych znajdujących się na działce ewid. 87/5. Stwierdził, że wykonane pomiary zaznaczonych obszarów nie budzą wątpliwości. Jednak w przypadku działki ewid. nr 87/5 obszary zaznaczone jako "[...]", "[...]" i część obszaru "[...]" nie zostały zgłoszone do płatności na 2013 rok. Ponadto następujące obszary: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" nie stanowią zwartego kompleksu i oddzielone są odrębnymi działkami ewidencyjnymi. Podobnie obszar "[...]" zmierzony w operacie technicznym nie pokrywa się z obszarem zaznaczonym na załączniku graficznym, na którym producent rolny wskazał obszar użytkowany rolniczo na działce ewid. nr 277.
Organ odwoławczy wskazał, że choć pomiary wskazanych obszarów w operacie technicznym są prawidłowe, to jednak geodeta nie dokonał oceny sposobu użytkowania na zadeklarowanych przez beneficjenta działkach rolnych. Przeprowadzona kontrola na miejscu uwzględniła dodatkowo obszary zadrzewione i zakrzaczone, co w konsekwencji spowodowało, że obszar kwalifikujący się do płatności nie pokrywa się z obszarem wskazanym w operacie technicznym. W związku z powyższym ww. operat nie mógł podważyć zgromadzonej w sprawie dokumentacji.
Skargę na powyższą decyzje wniósł A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ II instancji naruszył prawo procesowe poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przepis art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. Z 2013 r. poz.173 z zm.; dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) stanowi, że organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem WSA, tak się jednak nie stało. Wątpliwości Sądu I instancji wzbudziło dokonanie przez organ odwoławczy oceny dowodu zgromadzonego przez organ I instancji (protokół z kontroli), jak też dowodu zgłoszonego przez stronę w postępowaniu odwoławczym i dołączonego do odwołania.
Sąd wyjaśnił, że za pomocą dowodu z operatu technicznego z wykonania pracy geodezyjnej, sporządzonego przez inż. W. G., strona usiłowała wykazać, że powierzchnia działek zakwestionowanych w trakcie kontroli kwalifikowalności powierzchni jest większa niż obliczyli to kontrolerzy. Wykonane przez geodetę pomiary potwierdzały stanowisko strony. Organ II instancji uznał, że pomiary te zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Nie kwestionował merytorycznego prowadzenia prac. Nie odniósł się jednak szczegółowo do tej części tych pomiarów, które dotyczą działki "[...]", zaś główny spór w sprawie dotyczy powierzchni działki oznaczonej na wniosku rolnika literą D, a która ma odpowiadać działce oznaczonej właśnie jako "[...]". To odnośnie tej działki wystąpiła największa różnica powierzchni skutkująca przyjęciem płatności w pomniejszonej wysokości.
Sąd stwierdził, że nie posiada możliwości technicznych, ani dowodowych dokonywania weryfikacji opinii biegłego geodety względem wyników z kontroli i wniosku rolnika, jednak ogląd tychże dokumentów przy uwzględnieniu charakterystycznego kształtu działki D pozwala na przyjęcie, że odpowiada ona działce opisanej we wskazanym referacie jako "[...]". Jeżeli więc geodeta dokonywał pomiarów dokładnie, a jego wyniki były odmienne niż uzyskane przez kontrolerów, to organ powinien przeprowadzić takie czynności, które pozwoliłyby zobrazować w czym tkwi różnica pomiędzy tymi pomiarami i wyjaśnić dlaczego zmierzone powierzchnie się różnią. W sprawie takich czynności nie podjęto. Jeżeli geodeta wskazał większą powierzchnię niż należało to organ powinien dokładnie wskazać na jego opinii (jej kopii), które obszary stanowią o zawyżeniu powierzchni. Wówczas dojdzie do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Ogólne stwierdzenia zawarte w decyzji II instancji w ocenie WSA kwestii tej nie rozstrzygały. Dlatego też nie przesądzając kwestii wielkości powierzchni spornej działki Sąd decyzję uchylił.
Te same argumenty Sąd I instancji odniósł do działki oznaczonej w dokumentach jako działka A, zaś w operacie jako działka [...].
Poza tym Sąd wskazał, że w protokole protokołu stwierdzono powierzchnię działki 14,70 ha i przyznano błędy DR13+ i DR 22. W uwagach do tej działki nie wykazano że jest ona zadrzewiona czy zakrzaczona, na co powołał się Dyrektor w uzasadnieniu decyzji. Nie stwierdzono również kodu DR14 – "normy DKR nie są przestrzegane" (§ 4 w związku z § 1.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm tekst jedn. Dz. U. 2014 r., poz.1372), co powinno wskazywać na zakrzaczenia i zadrzewienia działki. Aktualnie protokoły z kontroli nie wskazują na to aby na działce tej znajdowały się zakrzaczenia lub zadrzewienia. WSA wskazał, że należy poszerzyć postępowanie dowodowe, tak aby te fakty nie budziły już wątpliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 76 § 1 i § 3, 78 §1 ust. 2, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów nie zastosował środków przewidzianych w art. 76 § 1 i 3, art. 78 § 1 ust. 2, art. 80 k.p.a., art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., polegające na tym, że sąd administracyjny nie badał, czy strona zgłaszała wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatu technicznego z wykonania pracy geodezyjnej przyjmując, że organ z urzędu winien przyjąć ten dokument jako dowód w sprawie i porównać jego treść ze sporządzonym dokumentem urzędowym, tj. protokołem z kontroli na miejscu oraz wykazać któremu dokumentowi daje wiarę, co skutkowało zdaniem sądu naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., czyli nierozpatrzony został cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący.
Wskazując na powyższe organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. wskazując, że wątpliwości budzi dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji - w postaci protokołu z kontroli - a także odniesienie się organu do zgłoszonego w postępowaniu odwoławczym operatu technicznego z wykonania pracy geodezyjnej. Jak wskazał Sąd I instancji zasadniczy spór w sprawie dotyczy powierzchni działki oznaczonej jako "[...]", gdyż różnica w powierzchni tej właśnie działki skutkowała przyjęciem płatności w pomniejszonej wysokości. Różnica między obliczoną przez kontrolerów i utrwaloną w protokole kontroli powierzchnią spornej działki, a jej powierzchnią stwierdzoną w złożonym do akt sprawy administracyjnej operacie technicznym geodety, nie została w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób wystarczający wyjaśniona.
W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR kwestionując ocenę Sądu I instancji stwierdził, że Sąd ten nie badał, czy strona zgłaszała wniosek o przeprowadzenie dowodu operatu technicznego z wykonania pracy geodezyjnej, lecz przyjął, że organ z urzędu winien przyjąć ten dokument w sprawie i porównać jego treść z protokołem kontroli na miejscu. Takie postępowanie WSA miało, w ocenie organu, naruszyć przepis art. 76 § 1 i 3, art. 78 § 1 ust. 2, art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Organ podkreślił, że operat techniczny został sporządzony na użytek beneficjenta, natomiast do protokołu z kontroli na miejscu skarżący nie wniósł zastrzeżeń, więc dokument ten ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.), który został w sprawie poddany analizie, co wynika z treści zaskarżonej decyzji.
Zarzuty i argumentacja organu nie mogą zostać uznane za skuteczne.
W sprawie nie ma sporu co do tego, że protokół z kontroli na miejscu, sporządzony przez upoważnione osoby, stanowi dokument urzędowy. Nadanie protokołowi kontroli charakteru dowodu zdarzeń w nim stwierdzonych nie stoi jednak na przeszkodzie - co zauważył również sam Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR - by organ prowadzący postępowanie oceniał dane zamieszczone w tym protokole, przeprowadzając na zasadzie art. 76 § 3 k.p.a. dowód przeciwko prawidłowości zawartych w nim informacji. Protokół kontroli podlega bowiem ocenie organu jak każdy środek dowodowy.
W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, mimo wątpliwości wynikających z rozbieżności co do powierzchni działek - w szczególności działki oznaczonej jako "[...]" - która to rozbieżność wynikała z porównania deklaracji skarżącego zawartej we wniosku o przyznanie płatności, popartej następnie treścią operatu technicznego z wykonania pracy geodezyjnej z treścią protokołu kontroli na miejscu, organy nie dokonały wyczerpującej oceny dowodu ze wspomnianego operatu, zgłaszanego przez A. W. Tego rodzaju praktyka, jako sprzeczna z treścią art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 76 § 3 k.p.a., nie może być zaakceptowana.
Niezrozumiała jest przy tym argumentacja skargi kasacyjnej w omawianym zakresie. Z jednej strony organ przyznał bowiem, że art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, ale jednocześnie stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie nie zaistniała taka sytuacja". W istocie - zdaniem organu - przeciwdowodu na okoliczności stwierdzone w dokumencie urzędowym nie zgłoszono i w konsekwencji dowodu takiego nie przeprowadzono. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika jednak, dlaczego organ dał pełną wiarę wyłącznie protokołowi z kontroli na miejscu z pominięciem załączonego do akt operatu, przedstawionego przez stronę na poparcie jej twierdzeń.
Z powyższą argumentacją w pełni koresponduje odniesienie się do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. (omyłkowo powołanego przez autora skargi kasacyjnej jako art. 78 § 1 ust. 2 k.p.a.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że organ zarzuca pominięcie przez Sąd I instancji, że strona nie złożyła wniosku o przeprowadzenie dowodu ze złożonego operatu.
Tymczasem zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że – jak słusznie zauważył organ – już w dniu 28 maja 2014 r., a zatem nawet przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w dniu 6 czerwca 2014 r., A. W. złożył operat techniczny z wykonania pracy geodezyjnej.
Należy więc przyjąć, że skarżący wypełnił ciążący na nim ustawowy obowiązek przedłożenia dowodu na istotne w sprawie okoliczności, tj. prawidłowość deklarowanej powierzchni działek, z których to okoliczności wynikały dla niego konkretne skutki prawne. Jeżeli zatem tego rodzaju dowód został w postępowaniu administracyjnym złożony, to nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że złożony został wyłącznie w celu jego przeprowadzenia, włączenia go do materiału dowodowego i dokonania oceny w kontekście całokształtu tego materiału (art. 80 k.p.a.).
W tym zakresie należy uznać prawidłowość rozumowania Sądu I instancji, który, nie przesądzając wyniku postępowania administracyjnego, tj. powierzchni działki kwalifikującej się do płatności, wskazując na braki tego postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił decyzję organu odwoławczego.
Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na niekonsekwencję w argumentacji organu zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w zaskarżonej decyzji. Z jednej strony bowiem organ w zarzucie skargi kasacyjnej stwierdził, że strona nie złożyła wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu, a zatem Sąd wskazując zasadność przeprowadzenia tego dowodu dopuścił się uchybienia przepisom postępowania administracyjnego. Z drugiej strony natomiast, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że nie jest prawdą, że nie odniósł się zupełnie do złożonego operatu - dostrzegł bowiem różnicę między powierzchnią ewidencyjną działek – o których mowa w operacie - a powierzchnią działek rolnych. Jedynie do tych ostatnich przysługuje zaś płatność. Pomijając nawet wskazaną niekonsekwencję w argumentacji oraz wyżej szeroko omówioną pierwotną konieczność przeprowadzenia dowodu z operatu, również te argumenty organu w żaden sposób nie podważają twierdzenia Sądu I instancji o konieczności dokładnego omówienia różnicy w pomiarach ze szczególnym uwzględnieniem oznaczenia terenów wykluczonych z płatności i powodów tego wykluczenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461, ze zm.).