Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. o sygn. akt III SA/Lu 403/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę A. (zwanego dalej przewoźnikiem) "na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego".
Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu [...] listopada 2015 r. funkcjonariusze Oddziału Celnego w K. przeprowadzili kontrolę dokumentów wymaganych w związku z wykonywaniem przez ww. przewoźnika z siedzibą w B. (Rosja) międzynarodowego transportu drogowego rzeczy pojazdem członowym o numerach rejestracyjnych [...]. Pojazdem tym przewożono mrożony sok owocowy, który jest towarem rodzajowo wyszczególnionym w załączniku nr 2 do umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (Dz. U. z 2015 r. poz. 667), przyjętą w Genewie dnia 1 września 1970 r., zwaną dalej ATP, jako artykuł żywnościowy szybko psujący się, do przewozu którego powinny być stosowane specjalne środki transportu wymienione w art. 1 umowy ATP, podlegające kontroli zgodności z normami określonymi w załączniku nr 1 do umowy, wymagające uzyskania świadectwa zgodności określonego przepisami tej umowy.
Kierowca kontrolowanego pojazdu przedłożył wydane na naczepę Schmitz (numer VIN [...]) polskie świadectwo ATP nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., ważne do [...]/2017 r. – co potwierdziło zdjęcie tabliczki ATP kontrolowanego pojazdu. Do akt sprawy włączono kopię dowodu rejestracyjnego [...] wydanego na wymienioną naczepę, z którego wynika, że została ona zarejestrowana przez władze białoruskie w dniu [...] lipca 2015 r. (data wydania dokumentu).
Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. nałożył na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez wymaganego świadectwa ATP – wskazując w uzasadnieniu, że kontrola miała miejsce w dniu [...] listopada 2015 r., a więc od chwili przeniesienia pojazdu upłynął okres dłuższy niż trzy miesiące, wskazany w ust. 3 lit. b dodatku 1 załącznika nr 1 do ATP. Dlatego też strona winna legitymować się białoruskim – nie polskim – świadectwem ATP. Natomiast certyfikat ATP wydany przez władzę z siedzibą w Polsce, nie mógł zostać uznany za ważny w związku z upływem ww. terminu.
Od decyzji wydanej przez organ I instancji strona wniosła odwołanie.
Dyrektor Izby Celnej w B., utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazał że tymczasową i warunkową ważność świadectw ATP w kraju strony ATP, do którego przeniesiono pojazd z innego kraju, w którym wydano świadectwo ATP, wprowadziły do ATP zmiany z dnia 5 grudnia 2009 r. Ponadto w listopadzie 2012 r. do Umowy ATP wprowadzono przepis o zachowaniu ważności certyfikatów ATP, wydanych według starych wzorów, do czasu ich pierwotnego terminu wygaśnięcia, jednak wyłącznie w zakresie świadectw, które zostały wydane przed dniem 2 stycznia 2011 t. (tj. datą zmiany tych wzorów). Zmiany Umowy ATP, w tym zmiany wskazane wyżej, nie były publikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, aż do dnia 14 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 667). Aktualnie obowiązujący art. 2 Umowy ATP zawiera odesłanie do pkt 3 dodatku 1 załącznika 1 umowy, zgodnie z którym certyfikat zgodności z normami wydawany jest przez właściwą władzę w kraju, w którym środek transportu ma zostać zarejestrowany oraz przyjęty do ewidencji na formularzu odpowiadającym wzorowi przedstawionemu w dodatku 3 do załącznika.
Pkt 3 dodatku 1 załącznika 1 umowy ATP, reguluje ponadto sytuacje związane z przeniesieniem środka transportu do innego kraju będącego także stroną Umowy, zawierając m.in. regulację o tym, że certyfikat ATP wydany przez upoważnione władze kraju produkcji (...) traktowany będzie warunkowo i ważny będzie, o ile zajdzie taka konieczność, przez okres trzech miesięcy. Podzielając ustalony przez organ I instancji stan faktyczny stwierdzono, że w niniejszej sprawie międzynarodowy przewóz drogowy towaru wykonywany był bez świadectwa zgodności wymaganego przepisami ATP – a więc niezgodnie z tą umową międzynarodową oraz niezgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.". Dlatego za nietrafne uznano twierdzenia strony o spełnieniu w niniejszej sprawie przepisanych prawem wymogów przewozu szybko psujących się artykułów żywnościowych.
Skargę do WSA wniósł przewoźnik, zarzucając że wydane w jego sprawie decyzje zostały oparte o błędną i nieuprawnioną interpretację przepisów ATP – w ten sposób, że postanowienia ust. 3 załącznika 1 dodatku do ATP zawarte w lit. b, a stanowiące, że "We wszystkich przypadkach – certyfikat ATP wydany przez upoważnione władze kraju produkcji lub w przypadku transportu środków eksploatacji upoważnione władze kraju rejestracji. Certyfikat ten traktowany będzie jako warunkowy i ważny będzie, o ile zajdzie taka konieczność przez okres trzech miesięcy" jest interpretowane w oderwaniu od całego tekstu ATP, bez najmniejszej próby rozwiązania kolizji z art. 2 i postanowieniami, że o ile nie zajdą okoliczności o charakterze technicznym odnośnie pojazdu, certyfikat ATP wydany przez upoważnione laboratorium ważny jest lat sześć. Strona zwróciła też uwagę, że przewożenie artykułów szybko psujących się pojazdem niemającym certyfikatu ATP, rodzi także szereg konsekwencji w zakresie przepisów o ochronie żywności, przepisów sanitarnych i fitosanitarnych.
Skarżący wyraził pogląd, że nie jest istotne dla prawidłowej wykładni art. 2 ATP, z jakiego umawiającego się państwa pochodzi dokument ATP, jeżeli pojazd służący do transportu szybko psujących się artykułów żywnościowych spełnia warunki umowy ATP, realizując tym samym cele polepszenia warunków zachowania jakości szybko psujących się artykułów żywnościowych w czasie ich przewozu oraz polepszenia warunków zachowania jakości szybko psujących się artykułów żywnościowych w czasie ich przewozu oraz poprzez polepszenie tych warunków wpływa na rozwój handlu tymi artykułami.
Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
WSA oddalając skargę, stwierdził że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, a zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany należytej i wszechstronnej analizie, przy czym wyprowadzone wnioski okazały się spójne i logiczne. W uzasadnieniu przytoczono art. 92a ust. 1, 6 art. 4 pkt 22 lit. x u.t.d., podkreślając że wśród przewidzianych przez załącznik nr 3 do u.t.d. kar, pod pozycją Lp. 3.3 wymienione jest naruszenie w postaci wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Powyższe unormowania pozostają w związku z przepisem art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d., zgodnie z którym kierowca pojazdu samochodowego wykonując przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi świadectwo wymagane zgodnie z ATP.
Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca wykonywała przewóz towaru w postaci koncentratu soku wiśniowego z Polski do Rosji, przez Białoruś. Wszystkie te kraje są stronami ATP. Przewożony towar jest towarem rodzajowo wyszczególnionym w załączniku 2 do ATP jako artykuł żywnościowy szybko psujący się, do przewozu którego powinny być stosowane środki transportu wymienione w art. 1 ATP. Tym samym organy prawidłowo przyjęły, że powyższe okoliczności przesądziły o obowiązku zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ATP. WSA podkreślił, że zgodność izotermicznego środka transportu, lodowni, chłodni i ogrzewanego środka transportu z wymaganiami i normami, stosownie do pkt 3 dodatku 1 załącznika 1 do umowy ATP poświadcza certyfikat zgodności z normami lub jego poświadczona notarialnie kopia (świadectwo wymagane zgodnie z umową ATP), który powinien zawsze pozostawać przy danym środku transportu w celu przedstawienia na każde żądanie odnośnych jednostek kontrolujących.
Za odpowiednik certyfikatu ATP uznaje się też tabliczkę ATP. Podczas kontroli z dnia [...] listopada 2015r. kierowca wykonujący na rzecz strony skarżącej międzynarodowy przewóz ww. towaru okazał m.in. świadectwo ATP nr [...] wydane na naczepę ciężarową w dniu [...] lutego 2014 r. przez Instytut Maszyn Roboczych i Pojazdów Samochodowych Politechniki P. – który uznał tę naczepę za chłodnię ze wzmocnioną izolacją klasy C i mechanicznym urządzeniem chłodzącym (FRC), ważne do miesiąca [...] 2017 r. Ustalono ponadto, że naczepa została opatrzona tabliczką ATP, zawierającą numer polskiego świadectwa ATP i datę jego ważności (okoliczności niesporne). Uwzględniając powyższe organy celne prawidłowo przyjęły, że przedstawiona przez stronę skarżącą dokumentacja nie mogła zostać uznane za spełniające wymogi posiadania i okazania w czasie kontroli ważnego świadectwa ATP. W tym zakresie WSA przeanalizował postanowienia dodatku 1 do załącznika 1 ATP, w szczególności pkt 1 a-c, podkreślając że certyfikat, czyli świadectwo ATP wydawane jest przez upoważnione władze kraju rejestracji środka transportu.
Natomiast w przypadku przeniesienia środka transportu do innego kraju, będącego również stroną umowy, konieczne jest wydanie przez władze tego kraju świadectwa ATP, nawet jeżeli uprzednio świadectwo takie zostało wydane w kraju, z którego środek transportu jest przenoszony. Świadectwo wydane w innym kraju jest traktowane jako warunkowe i ważne, ale tylko przez okres trzech miesięcy. Po upływie tego terminu świadectwo ATP wydane przez inny kraj nie będzie uznawane i skuteczne posługiwanie się nim nie jest możliwe.
Reasumując Sąd I instancji wskazał, że przedstawiony certyfikat ATP wystawiony został przez polską jednostkę badającą w dniu [...] lutego 2014 r. i dotyczy naczepy Schmitz, należącej do ww. przewoźnika – z siedzibą w Rosji. Z włączonej do akt sprawy administracyjnej kopii dowodu rejestracyjnego przedmiotowej naczepy wynika, że ww. naczepa została zarejestrowana przez władze białoruskie w dniu [...] lipca 2015 r. – a zatem już po ogłoszeniu w języku polskim ATP, zawierającej wskazane wyżej brzmienie pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1 ATP przewidującego, że świadectwo wydane w innym kraju traktowane jest jako warunkowe i ważne przez okres trzech miesięcy. Kontrola organu celnego miała natomiast miejsce w dniu [...] listopada 2015 r., a więc od chwili przeniesienia pojazdu do innego kraju upłynął okres powyżej trzech miesięcy. Konsekwencją takiej niespornej chronologii zdarzeń było to, że strona skarżąca winna w czasie przeprowadzonej kontroli legitymować się białoruskim, nie zaś polskim świadectwem ATP.
Natomiast przedstawiony przez stronę certyfikat ATP o z dnia [...] lutego 2014 r., wydany w Polsce przez polską jednostkę badającą, nie mógł zostać uznany za ważny w związku z upływem terminu określonego w pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1 do ATP. Dlatego za niezasadny uznano zarzut skargi dotyczący błędnej interpretacji przez organy celne pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1 do ATP poprzez nieuwzględnienie całego tekstu ATP i wykładni celowościowej, jako podstawowego instrumentu interpretacji przepisów w tej sprawie. Z kolei przyjęcie za słuszne stanowiska skarżącego, że "nie jest istotne dla prawidłowej wykładni art. 2 umowy ATP, z jakiego umawiającego się państwa pochodzi dokument ATP, jeżeli pojazd służący do transportu szybko psujących się artykułów żywnościowych spełnia warunki umowy ATP realizując tym samym cele umowy" – doprowadziłoby do wykładni contra legem pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1 do umowy.
Artykuł 2 umowy ATP ustanawia ogólną zasadę uznawania świadectw zgodności, odsyła jednak równocześnie do pkt 3 dodatku 1 załącznika 1, który szczegółowo określa zasady uznawania świadectw. Strona skarżąca pomija uregulowanie zawarte w pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1 do ATP, który dotyczy przypadku szczególnego, to jest przeniesienia środka transportu do innego kraju.
WSA wskazał również na brak podstaw do uznania ważności przymocowanej do kontrolowanej naczepy tabliczki ATP związanej z polskim certyfikatem ATP – która musi być zgodna z wydanym certyfikatem ATP. Tymczasem pomimo upływu trzymiesięcznego terminu, w którym zgodnie z pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1 do umowy ATP, dopuszczalne było posługiwanie się świadectwem wydanym przez inny kraj, strona skarżąca nie wystąpiła o wydanie świadectwa ATP przez odpowiednie władze na Białorusi, gdzie dokonano rejestracji naczepy. Ponadto ważność przedstawionego przez stronę skarżącą certyfikatu ATP wystawionego przez polską jednostkę badawczą (do miesiąca [...] 2017 r.), nie miała żadnego wpływu na obowiązek uzyskania certyfikatu wystawionego przez kraj rejestracji środka transportu.
Za nietrafne Sąd I instancji uznał powoływanie się skarżącej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. o sygn. II GSK 151/14 – argumentując, że wyrok ten został wydany w innym stanie prawnym tj. przed opublikowaniem ww. wersji ATP z dnia 23 września 2013 r.
Skargę kasacyjną wywiódł przewoźnik, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu zamieszczonego pod lit. b pkt 3 załącznika nr 1 ATP,
- 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie i nieodniesienie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.03.2015 r. o sygn. akt II GSK 151/14.
W uzasadnieniu zarzucono Sądowi I instancji błąd, polegający na literalnej interpretacji oderwanego od kontekstu normatywnego ATP sformułowania o utracie ważności certyfikatu ATP w związku ze zmianą kraju rejestracji pojazdu. Skarżący, podkreślając że zmiana kraju rejestracji pojazdu nie pozostaje w jakimkolwiek związku z umniejszeniem bezpieczeństwa żywności transportowanej naczepą, podniósł iż potraktowanie pojazdu spełniającego wszelkie warunki bezpiecznego transportu żywności, jako nieposiadającego certyfikatu ATP, prowadzi do unieważnienia dokumentu legitymacyjnego znajdującego się w obrocie – z przyczyn nie mających nic wspólnego z funkcjami i celem Konwencji, a wręcz wchodzącymi z nimi w kolizję. W tym zakresie powołano się na art. 31 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r., dotyczącego ogólnej reguły interpretacji umów międzynarodowych, zgodnie z którym traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu, który zgodnie z orzecznictwem ma pierwszoplanowe znaczenie podczas ustalania treści omówionych norm.
Za oczywiste uznano, że w przypadku aktów normatywnych, które stosowane są w Polsce po przetłumaczeniu na język polski, który nie jest językiem autentycznym Konwencji ATP, podstawowym narzędziem interpretacji może być i musi być wykładnia celowościowa, dla której podstawową dyrektywą jest jednoznacznie wyrażony w jej Preambule cel umowy, gdzie strony oświadczają, że "Pragnąc polepszyć warunki zachowania jakości szybko psujących się artykułów żywnościowych w czasie ich przewozu, w szczególności w ramach handlu międzynarodowego, uważając, że polepszenie tych warunków może przyczynić się do rozwoju handlu szybko psującymi się artykułami żywnościowymi" zawierają tę umowę. Tymczasem z punktu widzenia celu ATP postanowienia o utracie ważności certyfikatu ATP po zmianie kraju rejestracji pojazdu nie tylko nie realizują tego celu, ale go utrudniają, bo certyfikat ATP jest świadectwem wiedzy akredytowanego laboratorium (działającego dokładnie według tych samych procedur we wszystkich krajach członkowskich) co do spełniania przez pojazd wymogów bezpiecznego przewozu żywności.
Skarżący za jedyną uzasadnioną z punktu widzenia celów Konwencji ATP interpretację przepisów o utracie ważności certyfikatu ATP po zmianie kraju rejestracji pojazdu uznał przyjęcie, że może to się odnosić tylko do certyfikatów wydanych po tym, gdy zmiana ATP z 2013 r. stała się częścią prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, zatem od roku 2015 r. Dopiero dla tych certyfikatów można przyjąć interpretację, że tracą one ważność, a zatem przestają istnieć w obrocie prawnym, co daje podstawę do karania ich użytkowników. Natomiast charakter prawny zaświadczeń i tabliczek o spełnianiu wymogów ATP polega na tym, że są to dokumenty legitymacyjne, które legalnie wprowadzone do obrotu nie mogą być unieważnione bez szczególnych przyczyn (prawa nabyte). Odnośnie stanowiska WSA co do wyroku o sygn. akt II GSK 151/14 strona podkreśliła, że orzeczenie to odnosi się do szeregu kwestii fundamentalnych dla rozumienia i interpretacji umów międzynarodowych i Konwencji ATP, w szczególności dla których zmiany umowy ATP z 2013 r. są nieistotne.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie ww. wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, zrzekając się jednocześnie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że Dyrektor Izby Celnej w B. nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W tym ostatnim przepisie jako wymóg formalny wskazano przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie przepisów, które zostały w ocenie składającego skargę kasacyjną naruszone, z określeniem ich jednostki redakcyjnej, aktu prawnego, w którym zostały zamieszczone oraz określeniem, w jaki sposób (poprzez jakie działanie bądź zaniechanie sądu) przepis ten został naruszony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 2001/12 i z dnia 21 listopada 2012 r. o sygn. akt I FSK 32/12). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwóch podstawach kasacyjnych, tj. na wskazaniu naruszenia przepisów prawa materialnego to jest pkt 3 lit. b załącznika nr 1 do ATP (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie i nieodniesienie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 151/14 (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W tym miejscu, w odniesieniu do ostatniej z ww. podstaw kasacyjnych, należy przytoczyć tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sądu Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że w przypadku naruszenia norm postępowania administracyjnego niedostrzeżonego przez wojewódzki sąd administracyjny mamy do czynienia ze złożonym wariantem naruszenia prawa. Łączy się on z błędem oceny prawnej zrelatywizowanej do sprzężonych ze sobą, dwojakiego rodzaju norm prawnych: odniesienia (przepis prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i dopełnienia (przepisy regulujące postępowanie administracyjne). Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd ma obowiązek odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarówno wtedy, gdy skarżący zarzuci WSA naruszenie normy odniesienia w powiązaniu z normą dopełnienia, jak i wówczas, gdy zarzuci sądowi naruszenie wyłącznie normy dopełnienia. Przypisanie przytoczonych jako naruszone przepisów postępowania do konkretnej podstawy kasacyjnej jest obowiązkiem strony wnoszącej środek odwoławczy.
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie co prawda podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania, jednak "pominięcia i nieodniesienia się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.03.2015 r. o sygn. akt II GSK 151/14" nie wiąże z żadnym konkretnym przepisem – co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym i to jej autor wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r. o sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336), w szczególności w zakresie poszukiwania naruszonych przepisów.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że Rzeczypospolita Polska jest stroną umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzoną w Genewie dnia 1 września 1970 r. Umowa ta została po raz pierwszy opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 26 października 1984 r. nr 49, pod poz. 254. W preambule wskazano, że "szczegółowe regulacje Umawiające się Strony uzgodniły, pragnąc polepszyć warunki zachowania jakości szybko psujących się artykułów żywnościowych w czasie ich przewozu, w szczególności w ramach handlu międzynarodowego, uważając, że polepszenie tych warunków może przyczynić się do rozwoju handlu szybko psującymi się artykułami żywnościowymi".
Z kolei stosownie do art. 92a u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Jak precyzuje art. 4 pkt 22 lit. x u.t.d., obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego – a więc na gruncie niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie dla przyjętej przez organy odpowiedzialności skarżącego przewoźnika ma interpretacja szczegółowych regulacji Umowy ATP.
W art. 1 ATP wskazano, że przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów szybko psujących się artykułów żywnościowych środki transportu mogą być nazwane "izolowanymi termicznie – izotermicznymi", "z układem chłodniczym – lodownia", "z mechanicznym urządzeniem chłodniczym – chłodnia" lub "środkiem transportu ogrzewanym" pod warunkiem, że spełniają wymagania i normy podane w załączniku 1 do niniejszej umowy. Z kolei w art. 2 zastrzeżono, że Umawiające się Strony podejmą niezbędne środki, aby zgodność z normami środków transportu, o których mowa w artykule 1 niniejszej Umowy, była kontrolowana i sprawdzana zgodnie z postanowieniami zawartymi w dodatkach 1, 2, 3 i 4 załącznika 1 do tej Umowy. Każda Umawiająca się Strona będzie uznawać ważność świadectw zgodności, wydanych zgodnie z punktem 3 dodatku 1 załącznika 1 do Umowy, przez właściwą władzę innej Umawiającej się Strony. Każda Umawiająca się Strona może uznać ważność świadectw zgodności wydanych z zachowaniem warunków przewidzianych w dodatkach 1 i 2 załącznika 1 do Umowy przez właściwą władzę Państwa niebędącą Umawiającą się Stroną.
Tymczasową i warunkową ważność świadectw ATP w kraju strony Umowy ATP, do którego przeniesiono pojazd z innego kraju, w którym wydano świadectwo ATP, wprowadziły do Umowy ATP zmiany z dnia 5 grudnia 2009 r. Zmiany umowy były notyfikowane przez Sekretarza Generalnego ONZ wszystkim sygnatariuszom, w tym Polsce. Umowa ta została ponownie opublikowana w oficjalnym dzienniku urzędowym prawa powszechnie obowiązującego (Dz. U. z 2015 r. poz. 667). Ponadto w listopadzie 2012 r. do Umowy ATP wprowadzono przepis o zachowaniu ważności certyfikatów ATP, wydanych według starych wzorów, do czasu ich pierwotnego terminu wygaśnięcia, jednak wyłącznie w zakresie świadectw, które zostały wydane przed dniem 2 stycznia 2011 t. (tj. datą zmiany tych wzorów). Na marginesie należy zauważyć, że powoływany przez przewoźnika wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. o sygn. II GSK 151/14, dotyczył odmiennego stanu prawnego – przed opublikowaniem wersji umowy z dnia 23 września 2013 r. – stąd nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
Wprowadzone zmiany były istotne dla oceny skutków prawnych niespornego w niniejszej sprawie stanu faktycznego – w którym chronologia zdarzeń wyglądała następująco:
- - w dniu [...] lutego 2014 r. został wydany w Polsce przez polską jednostkę badającą certyfikat ATP dotyczący naczepy Schmitz (należącej w dacie kontroli do firmy A. z siedzibą w B. - Federacja Rosyjska) ze wskazaną datą ważności do [...] 2017 r.,
- - w dniu 14 maja 2015 r. pod poz. 667 w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej opublikowano ww. zmiany ATP, w tym nowe brzmienie pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1, zgodnie z którym świadectwo wydane w innym kraju traktowane jest jako warunkowe i ważne przez okres trzech miesięcy,
- - w dniu [...] lipca 2015 r. przedmiotowej naczepa została zarejestrowana przez władze białoruskie,
- - w dniu [...] listopada 2015 r. na terytorium RP organ celny przeprowadził kontrolę, ustalając że kierowca dysponuje na ww. naczepą certyfikatem ATP z dnia [...] lutego 2014 r., a od chwili przeniesienia pojazdu do innego kraju upłynął okres powyżej trzech miesięcy.
W rezultacie rozstrzygnięcie co do zasadności sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wykładni regulacji Umowy ATP. W tym zakresie – z podanych poniżej przyczyn – nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, który kwestionując zastosowanie przez WSA wykładni literalnej, podnosi konieczność odwołania się do wykładni celowościowej, wskazując na Preambułę Umowy ATP oraz konieczność ochrony praw nabytych, wynikających z dysponowania ważnym (zdaniem strony) certyfikatem ATP.
Istotnie, jak wskazuje skarżący, u podstaw zawarcia Umowy ATP legł zamiar Umawiających się Stron co do "polepszenia warunków zachowania jakości szybko psujących się artykułów żywnościowych w czasie ich przewozu, w szczególności w ramach handlu międzynarodowego". Temu celowi przyświecał obowiązek posiadania przez przewoźników ważnych certyfikatów ATP, wzajemnie uznawanych przez Państwa Sygnatariuszy Umowy ATP. Ponadto, jak argumentuje przewoźnik, okazane podczas kontroli w dniu [...] listopada 2015 r. świadectwo ATP było ważne (pierwotnie) do miesiąca [...] 2017r.
Przyjmując do wiadomości argumentację strony należy wskazać, że Umawiające się Strony zmodyfikowały pierwotną treść omawianej umowy w zakresie ważności certyfikatów ATP, zgodnie wprowadzając – ich tymczasową i warunkową ważność – w kraju strony Umowy ATP, do którego przeniesiono pojazd z innego kraju, w którym wydano świadectwo ATP, wprowadzając do Umowy ATP zmiany z dnia 5 grudnia 2009 r. Jak stanowi bowiem pkt 3 dodatku 1 załącznika 1 do Umowy ATP certyfikat zgodności z normami wydawany jest przez właściwą władzę w kraju, w którym środek transportu ma zostać zarejestrowany oraz przyjęty do ewidencji na formularzu odpowiadającym wzorowi przedstawionemu w dodatku 3 do niniejszego załącznika. W przypadku środka transportu przeniesionego do innego kraju będącego także Stroną Umowy ATP, wymagane są następujące dokumenty, tak aby odnośne władze kraju, w którym ma on zastać zarejestrowany oraz przyjęty do ewidencji, mogły wydać certyfikat ATP.
(a) we wszystkich przypadkach, raport z kontroli samego środka transportu lub, w przypadku środka transportu produkowanego seryjnie - raport kontroli referencyjnego środka transportu, (b) we wszystkich przypadkach - certyfikat ATP wydany przez upoważnione władze kraju produkcji lub w przypadku środków transportu w eksploatacji, upoważnione władze kraju rejestracji. Certyfikat ten traktowany będzie jako warunkowy i ważny będzie, o ile zajdzie taka konieczność, przez okres trzech miesięcy.
W konsekwencji, wobec przyjętej w art. 2 Umowy ATP generalnej zasady wzajemności uznawania ważności świadectw zgodności wprowadzono wyjątek w odniesieniu do "środka transportu przeniesionego do innego kraju będącego także Stroną Umowy (trzymiesięczna ważność dotychczasowego certyfikatu, liczona od daty rejestracji w innym kraju). W tym zakresie, w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej, mając na uwadze, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są m. in. ratyfikowane umowy międzynarodowe, należy przytoczyć łacińską paremię "lex specialis derogat legi generali".
Z taką właśnie sytuacją – w której znajdujący się w tym samym akcie przepis o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed regulacją o charakterze ogólniejszym – mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Z niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego przedstawionego przez organy obu instancji – zaakceptowanego przez WSA – wynika bowiem, że kontrola organu celnego miała miejsce w dniu [...] listopada 2015 r., kiedy upłynął już okres swoistej tymczasowej trzymiesięcznej ważności polskiego świadectwa ATP, liczonej od daty rejestracji naczepy (uprzednio zarejestrowanej na terytorium RP) przez władze białoruskie w dniu [...] lipca 2015 r. Dodatkowo, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przedmiotowa kontrola miała miejsce już po ogłoszeniu w języku polskim treści ATP, zawierającej cyt. wyżej brzmienie pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1 ATP, stanowiącego modyfikację dotychczas przyjętych zasad uznawania ważności certyfikatów na zasadzie wzajemności.
Tym samym – wobec wyrażonej w tym zakresie w sposób niebudzący wątpliwości woli Państw Sygnatariuszy oraz uprzedniego opublikowania zmian w Dzienniku Urzędowym – nie mogły odnieść skutku zarzuty przewoźnika zarówno co do przyjętej przez WSA literalnej wykładni pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1 ATP, jak i odnośnie naruszenia praw nabytych. W omawianym kontekście zmiany umowy międzynarodowej nie sposób podzielić argumentacji przewoźnika co do art. 31 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r., dotyczącego ogólnej reguły interpretacji umów międzynarodowych, zgodnie z którym traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu, który zgodnie z orzecznictwem ma pierwszoplanowe znaczenie podczas ustalania treści omówionych norm.
Nie sposób zarazem przyjąć, że wprowadzone przez Państwa Sygnatariuszy ograniczenie czasowe certyfikatów ATP – w przypadku przeniesienia środka transportu (do innego kraju) pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w Preambule tego aktu zasadą polepszenia warunków zachowania jakości szybko psujących się artykułów żywnościowych w czasie ich przewozu. Z wprowadzonej zmiany wynika, że wystawione w innym państwie niż kraj obecnej rejestracji ceryfikaty ATP, mogą być – wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie – w rozumieniu potocznym "unieważnione". Za niezasadne należy również uznać stanowiska przewoźnika, że utrata ważności certyfikatu ATP po zmianie kraju rejestracji pojazdu może odnosić się tylko do certyfikatów wydanych po tym, gdy zmiana ATP z 2013 r. stała się częścią prawa powszechnie obowiązującego w Polsce (od roku 2015). Przepis art. 1 ATP, stanowiąc o środkach transportu "izolowanych termicznie – izotermicznych", "z układem chłodniczym – lodownia", "z mechanicznym urządzeniem chłodniczym – chłodnia" – pod warunkiem, że spełniają wymagania i normy podane w załączniku 1 do niniejszej umowy – odnosi się bowiem do "wykonywania międzynarodowych przewozów szybko psujących się artykułów żywnościowych".
W niniejszej sprawie przewóz wykonywany był w dniu [...] listopada 2015 r., wobec czego, przy braku odmiennych przepisów intertemporalnych, należało zastosować obowiązujący wówczas stan prawny – po zmianie i publikacji nowej treści ATP, uwzględniającej okresową ważność dotychczasowego certyfikatu ATP w związku ze zmianą kraju rejestracji pojazdu.
Przy przyjętej – niespornej – ww. chronologii relewantnych prawnie zdarzeń należy podzielić stanowisko Sądu I instancji o tym, że podczas przeprowadzonej kontroli przewoźnik powinien legitymować się białoruskim, nie zaś polskim certyfikatem ATP, a przedstawiony przez stronę certyfikat ATP, wydany w Polsce przez polską jednostkę badającą, nie mógł zostać uznany za ważny w związku z upływem terminu określonego w pkt 3 lit. b dodatku 1 załącznika 1 do ATP. W konsekwencji okazanie przez kierowcę wystawionego w Polsce świadectwa ATP – nie mogło zostać uznane za spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. Przepis ten wprowadził wymóg posiadania przez kierowcę pojazdu samochodowego przy sobie i okazywania na żądanie uprawnionego organu kontroli, świadectwa wymaganego zgodnie z Umową ATP. Tym samym organy były zobligowane do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, której wysokość wynika z załącznika nr 3 pozycja 3.3 u.t.d.
W pkt 1 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Sądu I instancji, w którego komparycji wskazano w sposób wadliwy organ, który wydał zaskarżoną decyzję - "Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L." zamiast Dyrektora Izby Celnej w B. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku – na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a.
Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.