Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 917/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W Monitorze Polskim z dnia 11 stycznia 2018 r. ukazało się obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 2017 r. o wolnym stanowisku komornika sądowego w rewirze przy Sądzie Rejonowym w Łpo K. M. Wnioski o powołanie na ww. stanowisko w terminie złożyli M. M. oraz J. K. Rada Izby Komorniczej w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek M. M. o powołanie na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ł. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister Sprawiedliwości odmówił powołania skarżącego na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ł. po K. M. W uzasadnieniu Minister wskazał, że obydwaj kandydaci spełniali wymagania formalne wymienione w art. 10 u.k.s.e., jednak organ mógł wybrać tylko jednego z nich, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron postępowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w stosunku do wnioskodawcy J. K., Rzecznik Dyscyplinarny przy Krajowej Radzie Komorniczej w Warszawie skierował do Komisji Dyscyplinarnej przy Krajowej Radzie Komorniczej w sprawie o sygn. [...] wniosek o ukaranie ww. kandydata za popełniony delikt dyscyplinarny.
Delikt ten w ocenie Rzecznika Dyscyplinarnego miał polegać na tym, iż J. K. pełniąc funkcję zastępcy Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. J. J. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, polegającego na dokonywaniu w toku prowadzonych postępowań egzekucyjnych zajęć ruchomości dłużników wyłącznie w formie skierowanego do dłużników pisma, z pominięciem przeprowadzania czynności terenowych i sprawdzania, czy zajmowane ruchomości znajdują się we władaniu dłużnika. Takie zachowanie kwalifikowane zostało przez Rzecznika Dyscyplinarnego jako przewinienie dyscyplinarne z art. 71 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1309; dalej: u.k.s.e.).
Jak podał organ, dodatkowo, wobec skarżącego na skutek złożonego przez Radę Izby Komorniczej w Ł. zawiadomienia, Rzecznik Dyscyplinarny przy Krajowej Radzie Komorniczej wszczął dochodzenie pod sygn. [...] w sprawie możliwości popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na rażącym naruszeniu przepisu art. 20 ust. 1 u.k.s.e. poprzez wystosowanie w toku postępowań egzekucyjnych o sygn. akt [...], [...], [...], wbrew obowiązkowi zachowania tajemnicy zawodowej, do osoby nie będącej uczestnikiem tych postępowań, pism zawierających informacje chronione.
Dochodzenie prowadzone w niniejszej sprawie zostało zakończone wniesieniem przeciwko skarżącemu wniosku o ukaranie.
Z uwagi na podobne charakterystyki obu kandydatów w zakresie przebiegu studiów, w opinii organu znaczenia nabiera ocena posiadanego przez nich doświadczenia zawodowego. Zdaniem organu, doświadczenie zawodowe związane z pracą w kancelarii komorniczej, szczególnie na stanowisku asesora komorniczego oraz pełnienia funkcji zastępcy komornika, stanowi ważne kryterium dokonywanej w realiach niniejszej sprawy oceny kandydatów. Porównując ich doświadczenie zawodowe, organ stwierdził, że dłuższy, bo wynoszący czternaście lat staż pracy w kancelarii komorniczej posiada J. K., w tym też okresie mieści się jego siedmioletnie doświadczenie zawodowe na stanowisku asesora komorniczego. Doświadczenie M. M. w pracy w kancelarii komorniczej wynosi osiem lat, a na stanowisku asesora komorniczego cztery lata.
Organ analizując całość zebranego materiału podniósł, że zarówno J.K. i M. M. w trakcie swojej pracy jako asesorzy komorniczy, jak i w okresach pełnionych zastępstw komorników, zdobyli odpowiednie doświadczenie zawodowe przygotowujące ich do samodzielnego wykonywania funkcji komornika sądowego.
Przedmiotem oceny organu była również opinia samorządu komorniczego, jako dowód w sprawie. Rada Izby Komorniczej ze względu na okoliczność samodzielnego prowadzenia przez M. M.– jako zastępca komornika – kancelarii komorniczej po K. M. zarekomendowała do powołania na stanowisko Komornika Sądowego wymienionego kandydata.
Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister Sprawiedliwości, podzielając ocenę Rady Izby Komorniczej w S. uznał, że lepszym kandydatem na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ł. po K. M. jest M. M. Dokonując takiego wyboru, organ wziął pod uwagę okoliczność, iż kandydat ten w sposób najpełniejszy wypełnia warunki wskazane w art. 10 ust. 1 u.k.s.e. Całościowa ocena wszystkich posiadanych przez M. M. kwalifikacji i przedłożonych przez niego opinii uzasadnia zdaniem organu wybór tej właśnie osoby do powołania na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ł. Posiadane przez niego odpowiedniego doświadczenia zawodowego na stanowisku asesora komorniczego, w tym pełnienie od dnia [...] grudnia 2017 r. funkcji zastępcy poprzedniego komornika, umożliwi kontynuowanie prowadzonej w niniejszej kancelarii komorniczej działalności egzekucyjnej, bez jakiekolwiek negatywnego wpływu na tok prowadzonych postępowań.
Natomiast w stosunku do osoby kandydata J. K. zdaniem organu, istnieją wątpliwości, które znacząco podważają przyjęcie, iż wnioskodawca ten posiada nieposzlakowaną opinie, stanowiącą jeden z najważniejszych wymogów ustawowych wskazanych w art. 10 ust. 1 u.k.s.e., a tym samym może zostać powołany na stanowisko komornika sądowego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2018 r., w której powołano M. M. na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ł. po K. M. oraz odmówiono J.i W. K.(dalej: skarżący) powołania na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ł. po K. M. Organ uznał, że kierując się interesem społecznym, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wybrał kandydata, który posiadał wiedzę praktyczną dającą gwarancje prawidłowego i sprawnego prowadzenia postępowań egzekucyjnych.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, przy spełnieniu przez kandydatów wymogów określonych w art. 10 ust. 1 u.k.s.e., przemawia za wyborem M. M., jako kandydata, który – jak wskazano w decyzji – posiada większe doświadczenie zawodowe oraz uzyskał rekomendację samorządu komorniczego, co w efekcie przekonuje, że wybór tego kandydata będzie w większym stopniu dawał rękojmie należytego wykonania obowiązków komornika sądowego, aniżeli drugi z kandydatów, tj. J. K. Fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i uznanie kandydata J. K. winnym przez Komisje Dyscyplinarną przy Krajowej Radzie Komorniczej, jest okolicznością, która nie mogła być pominięta w postępowaniu administracyjnym o powołanie na stanowisko komornika sądowego.
WSA w Warszawie oddalił skargę uznając, że decyzja jest prawidłowa. Sąd I instancji podkreślił, że powołanie na stanowisko komornika sądowego należy do decyzji uznaniowych, a Minister Sprawiedliwości wydał zaskarżoną decyzję opierając się na analizie zgromadzonego (przedstawionego głównie przez wnioskodawców) materiału dowodowego, w tym m.in. kopii zaświadczeń, opinii i oświadczeń, potwierdzających spełnianie przez kandydatów na stanowisko komornika warunków z art. 10 ust. 1 u.k.s.e. Sąd zwrócił uwagę, że udzielenie M. M. przez Radę Izby Komorniczej w S. rekomendacji (mimo jej niewiążącego charakteru) stanowi istotny argument przemawiający za jego wyborem. Opinię rady izby komorniczej należy bowiem traktować jako ustawowy wyraz realizacji przez samorząd zawodowy komorników konstytucyjnej zasady sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Rada izby komorniczej przy wydawaniu opinii w postępowaniu o powołanie komornika działa w interesie indywidualnym członków samorządu i całego samorządu.
W konsekwencji, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy związanej z pełnienia przez skarżącego funkcji zastępcy komornika, organ zasadnie – w ocenie Sądu – uznał, że ten fakt nie może być przesłanką rozstrzygającą postępowanie wobec innych ustalonych w sprawie okoliczności, tj. wszczęcia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego. Na gruncie art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. liczył się sam ten fakt, organ powołujący na stanowisko nie jest bowiem uprawniony do weryfikacji zarzutów stawianych skarżącemu w postępowaniu dyscyplinarnym. Ponadto, okoliczności związane ze wszczęciem postępowania dyscyplinarnego w sprawie skarżącego tak samo ocenił organ samorządu komorniczego. Minister Sprawiedliwości nie mógł pominąć ww. faktu (albo uznać go za niezaistniały). Obowiązkiem organu było uwzględnienie i ocena wszystkich znanych mu okoliczności odnoszących się do kandydata, a mogących rzutować na prawidłowe wykonywanie przez niego zawodu komornika sądowego.
Fakt uniewinnienia skarżącego w kwietniu 2019 r. od zarzutów dyscyplinarnych – o czym mówił on na rozprawie przed Sądem w dniu 17 września 2019 r. – nie ma wpływu na ocenę Sądu w kontrolowanej sprawie. Okoliczności te wystąpiły bowiem po wydaniu zaskarżonej decyzji, a dla Sądu miarodajne są fakty z momentu rozstrzygania przez organ. Niesłuszne są także zarzuty skarżącego podnoszące, że organ nie zbadał, czy podobne okoliczności – tj. dotyczące spełnienia przesłanki z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. – nie dotyczyły drugiego kandydata. Sąd wskazał, że takie okoliczności nie zostały w aktach M. M. ujawnione, dlatego przesłanka nieposzlakowanej opinii nie została u tego kandydata podważona. Nie było zatem potrzeby wyjaśniania ww. kwestii.
WSA wskazał także, że w aktach znajduje się jedynie opinia o pracowniku z dnia 20 czerwca 2018 r., nie ma zaś innych dowodów, o których mówi skarżący. Skarżący nie przedłożył ich do postępowania konkursowego. Nawet jeśli Minister miał (lub mógł mieć) dostęp do tych dowodów, to nie można oczekiwać, że organ – za kandydata – skompletuje materiały potrzebne do oceny konkretnej kandydatury. Na podstawie zaś tylko opinii o pracowniku z dnia [...] czerwca 2018 r. trudno formułować pogląd o wyższych (lepszych) kwalifikacjach skarżącego do objęcia stanowiska komornika sądowego. Opinia ta jest bowiem bardzo lakoniczna. Zawiera niewątpliwie pozytywną, ale bardzo ogólną charakterystykę skarżącego jako pracownika.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości, działając w ramach uznania administracyjnego, miał prawo wybrać spośród kandydatów spełniających wymogi formalne niezbędne do powołania na stanowisko komornika sądowego osobę, która w jego opinii daje najpełniejszą gwarancję należytego wykonywania obowiązków komornika.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- a) art. 113 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy, pomimo ujawnienia okoliczności dot. naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- b) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- a) art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (obowiązującej w konkursie na stanowisko komornika przy SR w Ł. i w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości) zastosowaną zarówno przez Sąd jak i Ministra Sprawiedliwości, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie spełniał wymogu nieposzlakowanej opinii,
- b) niezastosowanie przepisu art. 72a ust. 3 u.k.s.e. a contrario, czego skutkiem była błędna wykładnia przepisów art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e., zastosowana zarówno przez Sąd jak i Ministra Sprawiedliwości, polegająca na przyjęciu, iż postawienie zarzutu dyscyplinarnego skutkuje utratą nieposzlakowanej opinii.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie podważają zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa materialnego, a także nie wskazują, że ewentualne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów procesowych art. 113 § 1 w zw. z art. 54 § 2 i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., stwierdzając, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając sprawę za należycie wyjaśnioną, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, miał podstawę do zamknięcia rozprawy w oparciu o przepis art. 113 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż nie kwestionował oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie odnośnie wyroku uniewinniającego go z zarzutów dyscyplinarnych. Do powyższych okoliczności Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również innych zarzutów, co do braków postępowania dowodowego w zakresie przesłanki z art. 10 ust. 1 pkt 3 nieposzlakowanej opinii.
Należy podkreślić, że organ uznał jedynie na podstawie toczących się postępowań dyscyplinarnych, że ujawniły się istotne wątpliwości co do należytego wywiązywania się skarżącego z powierzonych obowiązków. Nie stwierdził natomiast, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e., a jedynie, że wystąpiły wątpliwości w tym zakresie. Ponadto, nie ta przesłanka przesądziła o wyborze kontrkandydata skarżącego do powołania na komornika sądowego.
Wprawdzie organ uznał, że samo prowadzenie postępowania dyscyplinarnego było okolicznością, która nie mogła być pominięta w postępowaniu konkursowym o powołanie na stanowisko komornika, ale ta okoliczność nie zdecydowała o wyborze kontrkandydata skarżącego M. M. Organ wyczerpująco uzasadnił dlaczego powołał uczestnika na stanowisko Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ł., a nie skarżącego i zdaniem Sądu I instancji nie naruszył przepisu art. 10 ust. 1 u.k.s.e., a wbrew zarzutom skargi przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności dla podjęcia rozstrzygnięcia.
Nie bez znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia była pozytywna opinia Rady Izby Komorniczej w S. udzielona tylko uczestnikowi M. M. Natomiast skarżący nie otrzymał pozytywnej opinii od Rady Izby Komorniczej w S. Sąd I instancji nie naruszył również przepisu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. nie przeprowadzając z urzędu dowodów uzupełniających z akt postępowania konkursowego, gdyż akta administracyjne kompletne były dołączone do akt sprawy i Sad na ich podstawie rozstrzygnął sprawę.
Skarżący nie zgłaszał konkretnych wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które mógłby Sąd przeprowadzić w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.
Zarzuty skarżącego odnośnie oceny pracy uczestnika i rzekomo istniejących dowodów na negatywną ocenę nie ostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami i dlatego nie zostały uwzględnione przez Sąd, tym bardziej że nie miałby w tym stanie faktycznym zastosowania art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.
Sąd przeprowadza bowiem dowody z dokumentów tylko w przypadku spełnienia przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., a mianowicie gdy dowody uzupełniające z dokumentów byłyby niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd I instancji nie miał obowiązku poszukiwać dowodów uzupełniających, świadczących o rzekomo negatywnej ocenie pracy uczestnika jako zastępcy komornika. Natomiast organ nie dysponował takimi dowodami, dlatego nie mógł dokonać ustaleń zgodnych z zarzutami skarżącego.
Skoro w toku postępowania administracyjnego został ustalony stan faktyczny wyjaśniający wszystkie przesłanki podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie przepisu art. 10 ust. 1 u.k.s.e., to Sąd I instancji akceptując ustalony stan faktyczny nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 10 ust. 1 u.k.s.e. nie może być skutecznie podważony przez skarżącego kasacyjnie.
Jeszcze raz należy podkreślić, że wybór uczestnika w przedmiotowym konkursie, a nie skarżącego, został poparty przez organ argumentami, które były uzasadnione i dlatego Sąd kontrolujący uznanie administracyjne nie był w stanie podważyć zgodności rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości powołania uczestnika na stanowisko Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ł., mimo uwolnienia skarżącego od zarzutów dyscyplinarnych, tj. możliwości przyjęcia, że również skarżący spełniał przesłankę nieposzlakowanej opinii, co okazało się dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji.
Spełnienie wszystkich przesłanek z art. 10 ust. 1 u.k.s.e. przez obu kandydatów ubiegających się o stanowisko komornika sądowego w tym konkretnym rewirze nie zwalniało organu od dokonania wyboru jednego z nich w ramach uznania, w oparciu o wszystkie usprawiedliwione kryteria, w tym pozytywną opinię samorządu komorniczego, oraz związanie uczestnika z tym rewirem, gdzie pełnił funkcję zastępcy komornika.
Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania w zakresie należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, gdyż stan faktyczny w tej sprawie nie budzi wątpliwości również co do zakończenia postępowania dyscyplinarnego, jak i ewentualnych zarzutów skarżącego, skierowanych przeciwko kontrkandydatowi, uczestnikowi, który został powołany na stanowisko komornika. Natomiast naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.c. w stopniu, w jakim miało to wpływ na wynik sprawy również nie nastąpiło, chociaż należy przyznać skarżącemu, że przyjęcie braku nieposzlakowanej opinii już na podstawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego jest co najmniej wątpliwe i fakt ten nie powinien być przesądzający o rozstrzygnięciu o tej przesłance.
Skoro skarżący nie wykazał, że w zaskarżonym wyroku nastąpiło naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.