Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1448/15, oddalił skargę [A] Spółki z o.o. we W. (spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2015 roku, nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że funkcjonariusze celni przeprowadzili w lokalu Salon Gier [...] przy ul. [...] w K. kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, w wyniku której stwierdzili, że w ww. lokalu znajdują się włączone do sieci i gotowe do gry urządzenia do gier o nazwie HOT FUN nr [...] ora Hot Spot Platin nr [...], które stanowiły własność skarżącej. Przeprowadzony przez kontrolujących eksperyment jednoznacznie wykazał, że rozgrywanie gier na tym urządzeniu wyczerpuje znamiona definicji gry na automacie w zawartej w art. 2 ust. 3,4 i 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej ustawa o grach hazardowych lub u.p.a.).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] oraz decyzją z 3 czerwca 2015 roku, nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Krośnie wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie po 12.000 zł z tytułu urządzania gier na ww. automatach poza kasynem gry.
W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu decyzjami z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2015 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, ze zgromadzonego w sprawach administracyjnych materiału dowodowego (w postaci m.in. przeprowadzonego w czasie kontroli eksperymentu oraz opinii Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu) wynika, że gry urządzane na ww. automatach miały cel komercyjny gdyż udostępniano je publicznie oraz gry te posiadały charakter losowy. Lokal, w którym urządzane były gry nie był kasynem w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, a skarżąca nie posiadała też zezwolenia na urządzanie gier na automatach, wobec czego, nałożenie na spółkę kary pieniężnej w wysokości po 12.000 zł od każdego automatu było zasadne.
Odnosząc się zaś do zagadnienia braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, w tym w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. uznano, że nie można za techniczne – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, uznać przepisów znajdujących zastosowanie w tej sprawie. Nie podzielono zatem stanowiska odwołującego, że przepisy prawne są bezskuteczne i nie mogły być stosowane. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu zwrócił też uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. sygn. P.4/14 w którym stwierdzono, że procedura notyfikacji nie jest częścią krajowego procesu legislacyjnego, a unijna procedurą informowania Komisji Europejskiej i pozostałych państw członkowskich o zamiarach ustawodawczych. Dyrektywa nie określa jednak żadnych skutków jej uchybienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi spółki na powyższe decyzje na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.).
Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że sąd ten nie znalazł dostatecznych podstaw proceduralnych ani materialnoprawnych do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej. WSA wskazał, że brak notyfikacji stosownych przepisów ustawy o grach hazardowych nie wyklucza dopuszczalności stosowania art. 89 tej ustawy. W kwestii stosowania przepisów art. 89 ust 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych sąd I instancji wskazał, że zagadnienie to przesądził ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, stwierdzając w niej, iż:
"1. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy;
2. urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612, ze zm.)".
Sąd I instancji podzielił w pełni pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sentencji uchwały z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, jak też w całości akceptuje argumentację przywołaną w uzasadnieniu do tej uchwały. W tej sytuacji, odmienne stanowisko skarżącej, usiłujące podważyć prawidłowość poglądu wyrażonego w tej uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogło mieć znaczenia dla kierunku sądowego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji potwierdził trafność oceny, że Spółka była "urządzającym gry", skoro była ich dysponentem. Kwalifikacja ta była prawidłowa i w świetle umowy zawartej ze Sławomirem Sochą, w której postanowiono, że celem najmu powierzchni lokalu było prowadzenie przez Spółkę gier, w tym gier na automatach losowych w rozumieniu art. 2 ust. 3 – 5 u.g.h.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 p.p.s.a., alternatywnie - o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34/WE, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych mogła być zastosowana względem skarżącej, podczas gdy przepisy te wskutek zaniechania przez Rzeczypospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na skarżącą ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z przepisów dyrektywy 98/34/WE w świetle wykładni TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej;
- 2) art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną wykładnię przepisów, jak również niewłaściwe ich zastosowanie wskutek a) nieprawidłowego uznania, że pomiędzy art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych a przepisy art. 89 ust ustawy o grach hazardowych nie zachodzi związek wskazujący na "techniczny charakter“ tychże norm, uniemożliwiający zastosowanie normy sankcjonującej art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jako urzeczywistniającej nienotyfikowany zakaz z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, podczas gdy przepis z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jako norma sankcjonująca zakaz urządzania gier poza kasynem gry prowadzi do urzeczywistnienia nienotyfikowanego art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jako jego podstawowej, zasadniczej normy sprzężonej sankcjonowanej, co wyklucza zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie ust. 2 pkt 2 tego przepisu, w konsekwencji braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, co czyni niezasadnym wymierzenie kary pieniężnej w niniejszym postępowaniu, zgodnie z wiążącą wykładnią TSUE dokonaną w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213, C-214 i C-217/11 (FORTUNA i inni) oraz w wyroku z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 (Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej).
Nadto powyższemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania w postaci naruszenia:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 w dyrektywie 98/34/WE w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i z art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji i uwzględnienia skargi, gdyż art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jako norma sankcjonująca wespół z sankcjonowanym nim przepisem art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi "regulację techniczną“, co powoduje, iż zgodnie z koncepcją norm sprzężonych, w braku możliwości zastosowania norm sankcjonowanych niemożliwe jest również zastosowanie norm sankcjonujących, co wyklucza w stanie faktycznym sprawy wymierzenie skarżącej jakiejkolwiek kary pieniężnej z art. 89 ustawy o grach hazardowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry stwierdził, że decyzje te nie są niezgodne z prawem. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który za prawidłowe uznał ustalenia organów administracji, że skarżąca urządzała gry na automatach poza kasynem gry, a urządzane gry były grami, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Ta zasadnicza okoliczność stanowiąca element faktycznych podstaw wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie jest podważana przez skarżącą kasacyjnie.
Uwzględniając przywołane okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których prawidłowość nie została podważona, według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że organy administracji uprawnione były do nałożenia na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej w sytuacji gdy z ustaleń tych wynika, że działanie strony realizowało znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W oparciu o ten właśnie przepis została nałożona na skarżącą kara pieniężna w wysokości zgodnej z art. 89 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.
Przywołany przepis jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany - a więc sprzeczny z ustawą - urządza gry na automatach. W jego świetle, za prawnie relewantne fakty podlegające ustaleniu w postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach niezgodnie z ustawą - które w rozpatrywanej sprawie nie zostały podważone - uznać należy fakt urządzania gier na automatach do gry, o których mowa w art. 2 ust. 3 lub ust. 5 ustawy o grach hazardowych oraz ten zasadniczy dla bytu omawianego deliktu administracyjnego fakt, że gra na automatach jest urządzana poza kasynem gry. Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach.
Powyższe znajduje potwierdzenie w stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16, stanowiącej w punkcie 2 jej sentencji, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygać sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z powyższym, istniały faktyczne oraz prawne podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, a żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zdołał tego skutecznie zakwestionować.
Nieusprawiedliwione są także te zarzuty skargi kasacyjnej, które opierając się na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wymienionych w tych zarzutach przepisów ustawy o grach hazardowych oraz dyrektywy 98/34/WE przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej odnośnie technicznego charakteru przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jak i w zakresie charakteru relacji zachodzącej między tym przepisem a art. 14 ust. 1 tej ustawy. Kwestia ta stanowiła przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie przywoływanej już uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. Zgodnie z punktem 1 sentencji tej uchwały, art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej przez niezastosowanie się do stanowiska TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 w zakresie "technicznego“ charakteru art. 14 ust. 1 i art. 89 u.g.h. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, niestosowanie norm ustawy o grach hazardowych, w sytuacji całkowitego zignorowania istoty reglamentacji dostępu do działalności w dziedzinie hazardu, nie może być "legitymizowane“ wyrywkowym interpretowaniem stanowiska TSUE zawartego w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Przypomnienia wymaga, że oceny relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. należy dokonywać na tle konkretnych spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 u.g.h., który zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry.
Art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Sens kary administracyjnej tkwi bowiem m.in. w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów. Dzięki temu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa np. do płacenia podatku od gier, itp. Tymczasem skarżąca, bez dostrzegania ogółu uwag TSUE, wyłącznie ze sformułowania o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 u.g.h. zdaje się wyprowadzać wniosek, że działalność w dziedzinie hazardu może być prowadzona bez jakichkolwiek ograniczeń (por. wyrok NSA z 10 października 2017 r. o sygn. akt II GSK 1555/17).
Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie, w sytuacji gdy karę pieniężną nałożono na podstawie nienotyfikowanego Komisji Europejskiej przepisu technicznego, o którym mowa w art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE. Jak wskazano wyżej, przepis, na podstawie którego nałożono na skarżącą karę pieniężną (art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh), nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie nie było zatem wyłączone na podstawie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.