Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 20 maja 2013 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na 2013 r. wraz z załącznikami graficznymi. Następnie w dniu 31 maja 2013 r. (data nadania) dokonał korekty wniosku, w którym uzupełnił kolumny 9-12 w sekcji VII wniosku oraz dodatkowo podał powierzchnie działek ewidencyjnych wycofanych z płatności (kolumna 13). Strona uzupełniła również sekcję VIII wniosku dopisując jednocześnie, w kolumnie nr 10, powierzchnie działek rolnych wycofanych z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.
W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie wydanej decyzji i ponowne rozpatrzenie wniosku, "tak jakby kolumna nr 13 str. 2/4 i str. 2a/4 oraz kolumna nr 10 str. 3/4 były puste, gdyż znajdujące się tam wartości trafiły tam w wyniku systemowej oczywistej pomyłki drukarskiej (...) ".
Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 21 marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że spór między stronami dotyczy w istocie kwestii ustalenia czy w sprawie doszło do wycofania z płatności działek rolnych zgłoszonych we wniosku oraz czy w sprawie doszło do popełnienia oczywistej omyłki.
Sąd zgodził się z argumentacją organu, że w sprawie nie doszło do popełnienia oczywistej omyłki, a strona składając zmianę do złożonego wniosku wycofała z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zadeklarowane działki rolne A i B, a zatem cały wniosek.
Sąd zauważył, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), płatności są przyznawane na wniosek rolnika składany w terminie od dnia 15 marca do 15 maja. We wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca składa żądanie woli. Deklarując we wniosku działki rolne i ich powierzchnie wnioskuje o przyznanie płatności i w oparciu o deklarację we wniosku weryfikowane jest uprawnienie do przyznania płatności. Na organie ARiMR, przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. 2007 nr 46 poz. 310) i wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Natomiast za treść merytoryczna tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca.
Sąd wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, nie widząc podstaw do wzywania strony do składania wyjaśnień, w celu potwierdzenia złożonego oświadczenia, umorzył postępowanie administracyjne na podstawie deklaracji we wniosku. Zdaniem Sądu niezasadne było bowiem, jak wskazuje strona w skardze, wzywanie jej do złożenia wyjaśnień, bo jak twierdzi, wniosek był wewnętrznie sprzeczny a uchybienia powinny być zauważone i wyjaśnione na etapie kontroli wniosków. Dla organu I instancji podstawą rozstrzygnięcia była deklaracja na formularzu wniosku złożonego w dniu 31 maja 2013 r. - przede wszystkim deklaracja zawarta w sekcji VIII.
Sąd za niezasadne uznał zarzuty sprowadzające się do niedokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego, pominięcia oczywistej omyłki we wniosku oraz nieuwzględnienia istoty treści oświadczeń strony. Zdaniem Sądu wypełnienie przez stronę skarżącą kolumny 13 w sekcji VII i kolumny 10 w sekcji VIII zmiany wniosku nie może zostać uznane jako oczywisty, drobny i bezsporny błąd, który mógł zostać poprawiony w każdym momencie po złożeniu wniosku o przyznanie płatności.
Analizując złożony formularz "zmiany do wniosku" Sąd za bezsporne uznał, iż strona w sekcji VIII wniosku "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych", w kolumnie 10 (str. 3/4) wskazała powierzchnie działek rolnych, które wycofuje z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd zaznaczył, iż dotyczy to jedynie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie zaś ONW, czy płatności rolnośrodowiskowej - te kolumny, odpowiednio 11 i 12, nie zostały wypełnione przez stronę. Zdaniem Sądu z deklaracji wynika więc, że strona wycofała całą powierzchnię działki rolnej A, tj. 55,46 ha oraz całą działkę rolną B o powierzchni 26,16 ha - w kolumnie 10 wskazała odpowiednie powierzchnie w granicach każdej działki ewidencyjnej.
Sąd zauważył również, że w sekcji VII wniosku "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" w kolumnie 13 strona również wskazała, iż wycofuje działki ewidencyjne, deklarując konkretne powierzchnie w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że treść żądania strony skarżącej była jednoznaczna, natomiast analiza wniosku nie wskazywała, że zawiera on oczywiste omyłki. Dla organu, do którego składany jest wniosek, nie jest ważne jaki jest powód wycofania wniosku i nie musi tej okoliczności wyjaśniać ze stroną.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
II
Skargę kasacyjną wniósł A. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 105 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 8 k.p.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo tego, że w toku rozpoznawania sprawy organ administracji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego zebranego w przedmiotowym postępowaniu, co skutkowało błędnym przyjęciem, że pomimo zaznaczenia przez skarżącego pola "zmiana do wniosku", jego zamiarem było wycofanie wszystkich działek rolnych z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a tym samym wystąpienie o umorzenie przedmiotowego postępowania, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola działalności administracji powinna skutkować zastosowaniem środka określonego w ustawie i uchyleniem zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec nieuwzględnienia przez organ przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy rzeczywistych intencji rolnika przy składaniu korekty do pierwotnego wniosku oraz jej treści.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm prawem przepisanych.
III
Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Stosownie do regulacji prawnych zawartych w prawie unijnym i prawie krajowym płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przyznawane są na wniosek rolnika. Na gruncie prawa krajowego stanowi o tym art. 18 ust.1 ustawy o płatnościach zgodnie z którym, w zakresie istotnym dla omawianego zagadnienia płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. W kolejnej jednostce redakcyjnej określono termin do złożenia wniosku, który stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach nie podlega przywróceniu. W myśl natomiast art. 19 ust. 1 płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji. Z zestawienia powołanych regulacji prawnych wynika oczywisty wniosek, że wycofanie wniosku o przyznanie płatności pozbawia organ uprawnienia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie płatności.
Przepisy ustawy o płatnościach nie zawierają przepisów regulujących możliwość, formę i następstwa wycofania wniosku. Czyni to natomiast prawo unijne - art. 25 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). Stosownie do art. 25 ust. 1 tego rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. Przepis art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 określa konsekwencje wycofania wniosku stanowiąc, że wycofanie zgodnie z ust. 1 sprawi, że wnioskodawca znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku o przyznanie pomocy lub części przedmiotowego wniosku.
Natomiast w ust. 2 tego przepisu prawodawca unijny uregulował sytuacje, w której cofnięcie wniosku jest niedozwolone. Zachodzą one wówczas, gdy właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub też powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeżeli ta kontrola ujawni nieprawidłowości. W rozpoznawanej, w granicach skargi kasacyjnej, sprawie nie budzi wątpliwości, że nie wystąpiła żadna z sytuacji określonych w art. 25 ust.2 rozporządzenia nr 1122/2009. To oznacza, że cofnięcie wniosku było prawnie dozwolone i to w sprawie nie jest kwestionowane.
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia pozostaje natomiast czy w oparciu o treść skorygowanego wniosku istniały podstawy do przyjęcia, że skarżący wycofał wniosek w części obejmującej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zauważyć zatem należy, że skarżący w terminie ustawowym złożył wniosek o przyznanie płatności. Następnie skorygował wniosek (31 maja 2013 r.) zakreślając jako "cel złożenia" rubrykę "zmiana do wniosku". Sekcja VII formularza wniosku obejmuje oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych i podzielona jest na 13 kolumn. Kolumna 1 to liczba porządkowa, w kolumnach 2-4 należy wpisać położenie działki ewidencyjnej (odpowiednio 2 - województwo, 3 - powiat 4 - gmina). Kolumny 5- 9 powinny zawierać dane według ewidencji gruntów i budynków, natomiast kolumny 10 – 12 obejmują powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej.
Z kolei kolumna 13 to "wycofanie działki ewidencyjnej". Nie jest w sprawie sporne, że w kolumnie 13 skarżący wpisał taką samą powierzchnię działek jaką podał w kolumnie 10, zawierającej ogólną powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej, co uprawniało do przyjęcia, że w omawianym zakresie wycofał działki ewidencyjne z płatności.
Przyjmując nawet, że zestawienie celu złożenia wniosku ("zmiana do wniosku", zamiast "wycofanie wniosku") z treścią wpisu w kolumnie 13 mogło budzić potencjalne wątpliwości co do zamiaru skarżącego, to te wątpliwości usuwa analiza treści skorygowanego wniosku w jego sekcji VIII. Sekcja ta obejmuje oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych, w tym kolumny 10 - 12 to "wycofanie działki rolnej/ części działki rolnej" przy czym kolumna 10 dotyczy wycofania działki (części działki) w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, kolumna 11 wycofania działki z płatności ONW, a 12 – wycofania działki rolnej z programu rolnośrodowiskowego.
Skarżący w tej sekcji wniosku w pozycji 10 wpisał powierzchnię działek A i B, a zatem te działki rolne wskazał jako wycofane z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast nie wypełnił kolumn 11 i 12 odnoszących się do wycofania działek rolnych z płatności odpowiednio ONW i programu rolnośrodowiskowego. W tej sytuacji nie mogło budzić wątpliwości organu to, że skarżący, który najpierw domagał się przyznania płatności do działek A i B, obejmujących płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, płatność ONW i płatność rolnośrodowiskową wycofał wniosek w zakresie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Skarżący opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wadliwość wyroku upatruje w tym, że Sąd zaaprobował postępowanie organu, który zrezygnował z "wyjaśnienia wątpliwości związanych z treścią żądania strony" i tym samym nie dostrzegł naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. W ocenie skarżącego wątpliwości, wynikające przede wszystkim z zestawienia zakreślonego celu złożenia korekty wniosku z treścią sekcji VII i VIII, powinny "skłonić organ do wezwania strony do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie, bowiem dotychczasowa praktyka organu przy załatwieniu podobnych spraw przejawia się w każdorazowym wzywaniu beneficjenta do składania wyjaśnień w przypadku najmniejszych nawet nieprawidłowości we wniosku o przyznanie płatności". Stawiając taka tezę autor skargi kasacyjnej nie wskazuje przepisu prawa, który obligowałby organ do takiego działania, a zaniechanie wezwania strony "do złożenia wyjaśnień" w jego ocenie stanowiło naruszenie art. 3 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach.
Pierwszy z przepisów statuuje zasadę praworządności. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W piśmiennictwie i orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a., który na organ administracji publicznej nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez strony.
W tej sprawie organy działały w oparciu o przepisy prawa i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który wszak ograniczał się do treści korekty wniosku. Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, a tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany w tymi przepisami ustawy o płatnościach.
Z przyczyn uprzednio już wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wycofanie wniosku o przyznanie płatności skutkowało bezprzedmiotowością postępowania, a tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 105 k.p.a.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono nadto zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w tym przepisie można i należy wywieść, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i w tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Jednakże w tej sprawie zakres oświadczenia, zawartego w skorygowanym wnioski nie budził wątpliwości organu, w związku z opisaną wyżej treścią, wypełnionych przez skarżącego, kolumn formularza wniosku (jego zmiany). Wobec tego nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska.
Odnosząc się z kolei do praktyki organu wzywania każdorazowo beneficjenta do składania wyjaśnień "w przypadku nawet najmniejszych nieprawidłowości" w aspekcie naruszenia art. 8 k.p.a., zauważyć należy, że zgodnie z art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, nie naruszając przepisów art.11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Opisana przez autora skargi kasacyjnej "praktyka" organu, zdaje się wynikać z treści tego przepisu, w którym mowa jest o błędzie oczywistym.
Nie sposób uznać, że o oczywistości błędu świadczy "brak logiki" w tym, że skarżący "miałby dobrowolnie odstąpić od otrzymania płatności bezpośrednich, pomimo spełnienia wszelkich wymogów koniecznych do ich przyznania" (uzasadnienie skargi kasacyjnej). Z tej przyczyny również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.