Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 455/15

Uzasadnienie

Decyzją z [...] marca 2014r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1594), dalej u.t.k., po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z siedzibą w W. (dalej [...]) o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą

1. I. stwierdził stosowanie przez A. bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym poprzez niewłaściwe zrealizowanie obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów w zakresie ogłaszania i treści rozkładów jazdy w związku z jego zmianą w dniu 8 grudnia 2012 r. poprzez niepodanie do publicznej wiadomości:
2. 1) rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób tj. sprzecznie z art. 30 ust. 5c u.t.k. i nakazał usunięcie nieprawidłowości w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji;
3. 2) tabel dla poszczególnych linii, z wyszczególnieniem kursujących pociągów dla rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób tj. sprzecznie z art. 30 ust. 5c u.t.k. w zw. z art. 4 pkt 4 i pkt 23 u.t.k. i nakazał usunięcie nieprawidłowości w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji.
4. II. umorzył postępowanie w części dotyczącej:
5. 1) niepodania do publicznej wiadomości rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób w zakresie informacji o skomunikowaniach połączeń;
6. 2) nieumieszczenia w rozkładach jazdy odległości w kilometrach pomiędzy przystankami komunikacyjnymi.
7. III. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Prezes UTK wskazał, że zebrany materiał dowodowy pozwala twierdzić, że do dnia wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. A. nie opublikowała rocznego rozkładu pociągów dla przewozów pasażerskich, mimo, że była zobowiązana to zrobić do 17 listopada 2012 r. Spółka opublikowała rozkłady dla ok. dwumiesięcznych okresów. Pomimo, że [...] dysponowała rocznym rozkładem jazdy (2012/2013 r.) dla przewozu osób, nie został on opublikowany. Opublikowane rozkłady jazdy mają formę tabel odjazdów i przyjazdów dla poszczególnych stacji i przystanków. W tabelach dla poszczególnych linii nie rozpisano jednak wszystkich kursujących daną linią kolejową pociągów z godzinami odjazdów z poszczególnych stacji i przystanków osobowych. Na rozkładach brak jest informacji o odległości w kilometrach pomiędzy poszczególnymi przystankami lub stacjami.

Odwołując się do art. 14b ust. 1 u.t.k. Prezes UTK podniósł, że zakazane jest stosowanie bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.) w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przejazdu. W przypadku naruszenia ww. zakazów Prezes UTK zgodnie z art. 14b ust. 2 u.t.k. w zw. z art. 13 ust. 6 u.t.k. wydaje decyzję określającą zakres naruszenia i termin usunięcia nieprawidłowości.

Organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki kwalifikujące działania A. jako praktyki naruszające zbiorowe interesy pasażerów tj. działanie było bezprawne i godziło w zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym

Wskazał, że prawny obowiązek publikowania rozkładów jazdy od grudnia 2012 r. spoczywa na zarządcy (art. 30 ust. 5c u.t.k.). Art. 4 pkt 23 u.t.k. definiuje rozkład jazdy pociągów jako plan, według którego mają się odbywać przejazdy pociągów na danej sieci kolejowej lub jej części w czasie, w którym obowiązuje. W myśl art. 30 ust. 5 u.t.k. rozkład jazdy pociągów jest ustalany raz w roku, a zgodnie z art. 30 ust. 5a u.t.k. zmiana obowiązującego rozkładu jazdy pociągów następuje o północy w drugą sobotę grudnia, z zastrzeżeniem ust. 5b".

Odwołując się do dyspozycji art.30 ust. 5b i 5c u.t.k. organ wywodził, że na zarządcy infrastruktury ciąży obowiązek corocznego ustalenia rozkładu jazdy pociągów. Zmiana rozkładu powinna nastąpić w drugą sobotę grudnia. Tylko zmiany rozkładu nieprzewidziane w trakcie jego tworzenia mogą zostać wprowadzane w drugą sobotę czerwca lub w innych uzgodnionych terminach. W związku z powyższym, to na A. jako zarządcy infrastruktury, ciąży obowiązek wprowadzenia rozkładu jazdy ważnego rok. W 2012 r. nowy rozkład jazdy pociągów został wprowadzony 9 grudnia 2012 r. W związku z tym zarządca był zobligowany do jego umieszczenia na stronie internetowej i peronach najpóźniej w dniu 17 listopada 2012 r. Tylko w takim przypadku zostałby zachowany wymagany termin publikacji rozkładu na 21 dni przed jego wejściem w życie. Tymczasem 17 listopada 2012 r. Spółka podała do publicznej wiadomości w Internecie i na peronach rozkład jazdy podzielony na 6 organizacyjnych faz, Opracowała wprawdzie roczny rozkład jazdy pociągów 2012/2013, ale wyłącznie do celów wewnętrznych, a opublikowała rozkłady jazdy obowiązujące tylko ok. dwa miesiące, a zatem niezgodnie z art. 30 ust. 5 u.t.k.

Nadto, w ocenie organu zmiany rozkładu po każdej z faz nie mogą być uznane za zmiany nieprzewidziane, wymienione w art. 30 ust. 5b u.t.k., skoro są efektem działania zamierzonego i zaplanowanego już przy tworzeniu rozkładu jazdy, który wszedł w życie w grudniu 2012 r. Potwierdza to również "Terminarz zgłaszania zamknięć i zarządzania zmianami organizacji ruchu pociągów w rozkładzie jazdy 2012/2013", wskazujący sześć etapów obowiązywania zmienionej organizacji ruchu.

Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, że A. odpowiada ona zarówno za opracowywanie (na podstawie składanych przez przewoźników wniosków o przydzielenie tras pociągów) wraz z publikacją nowego rozkładu jazdy, jak i za modernizację infrastruktury kolejowej. Zdaniem organu to właśnie zarządca infrastruktury jest najlepiej poinformowany o istniejących i planowanych ograniczeniach wynikających ze stanu technicznego infrastruktury. Takich działań nie uzasadnia zatem zgłaszana przez A. "najszersza w historii kolei w Polsce modernizacja zarządzanych linii kolejowych" oraz uniknięcie chaosu informacyjnego wśród podróżnych. Obowiązek publikacji rocznego rozkładu jazdy pociągów wynika bowiem z bezwzględnie obowiązującego przepisu, z przestrzegania którego zarządca nie może być zwolniony nawet w przypadku zaistnienia okoliczności utrudniających publikację rocznego rozkładu. Dlatego zdaniem Prezesa UTK, pomimo prowadzenia prac remontowych, A. powinna była opublikować roczny rozkład jazdy pociągów dla przewozów pasażerskich.

Natomiast art. 30 ust. 5f u.t.k. reguluje wyłącznie kwestię częstotliwości wprowadzania zmian do rozkładu jazdy dla przewozu osób i nie może być podstawą wyłączenia obowiązku jego publikacji.

Według organu doszło zatem do naruszenia zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym. Na skutek braku rocznego rozkładu jazdy nie było możliwe zaplanowanie podróży z większym wyprzedzeniem (w zależności od momentu ten okres wynosi od 21 dni do ok. 2 miesięcy).

Organ stwierdził, że podział rozkładu jazdy na kilka organizacyjnych faz, nie zwalnia Spółki z obowiązku ogłoszenia rocznego rozkładu jazdy.

Dodał, że zarządca nie może również nieprawidłowości w publikacji rozkładu jazdy tłumaczyć modernizacją linii kolejowej. Przemawia za tym trwająca od dekady automatyzacja procesu konstruowania rozkładu jazdy pociągów. W konsekwencji organ nie podzielił zarzutu o błędnej wykładni art. 30 ust. 5 u.t.k.

Prezes UTK wskazywał, że dwumiesięczny rozkład jazdy miał charakter krótkookresowy i de facto tymczasowy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w pkt I. 2 decyzji organ odwołał się do definicji rozkładu jazdy pociągów zawartej w art. 4 pkt 23 u.t.k. oraz przywołał dyspozycję art. 30 ust. 5c u.t.k.

W ocenie Prezesa UTK, forma plakatowych rozkładów jazdy A. jest niezgodna z art. 4 pkt 4 i 23 u.t.k. Jeśli rozkład jazdy to plan przejazdów na sieci kolejowej lub jej części, to powinien być na nim uwidoczniony plan połączeń w odniesieniu do całego zespołu przystanków, stacji i linii kolejowych. Każdy z plakatowych rozkładów jazdy zawiera bowiem plan przejazdów kolejowych określony tylko dla pojedynczej stacji bądź przystanku, a nie sieci kolejowej.

Prezes UTK zgodził się, że u.t.k. nie zawiera wymagań dotyczących wizualizacji rozkładów jazdy. Wskazał jednak, że ustawa określa wymagania co do zawartości rozkładu jazdy, które nakładają na zarządcę obowiązek publikacji rozkładu jazdy - czyli planu według którego odbywać się będą przejazdy pociągów na danej sieci kolejowej lub jej części w sposób ciągły - a nie jedynie w wybranych punktach tej sieci. Zdaniem organu tabele te powinny przedstawiać rozkład jazdy pociągów na danej sieci kolejowej lub jej części. Organ zwrócił uwagę na dualizm znaczenia rozkładów jazdy. Dla zarządcy i przewoźnika jest to podstawowy plan pracy na kolei, dla podróżnych informacja o ofercie przewoźników publicznych, która tradycyjnie była udostępniana właśnie w postaci tabelarycznej.

Organ wywodził, że punktem odniesienia do formy i zawartości podawanego do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla danej sieci kolejowej lub jej części powinien być w tym zakresie analogiczny służbowy rozkład jazdy pociągów, zawierający szereg dodatków publikowany przez zarządców infrastruktury. Ma on formę tabeli z uszeregowanymi punktami eksploatacyjnymi i ułożonymi kolejno kolumnami zawierającymi godziny przyjazdów i odjazdów pociągów z kolejnych punktów na trasie ich przejazdu. Forma ta umożliwia odczytanie zarówno sytuacji na konkretnym posterunku, jak i sytuacji ruchowej na danej linii lub jej odcinku, w tym relacji, kolejności i czasu przejazdu wskazanych pociągów. Plakatowy rozkład jazdy nie zapewnia takiej przejrzystości jak rozkład w formie tabeli.

Organ podnosił, że tabelaryczny plan połączeń - nieograniczony wyłącznie do spisu połączeń z danej stacji bądź przystanku - umożliwia kompleksowe planowanie podróży z wykorzystaniem różnych pociągów na różnych odcinkach podróży, różnych relacji. Daje również możliwość porównania czasów przejazdu i przesiadania, sprawdzenia obsługiwanych i pomijanych stacji i przystanków, oferowanych częstotliwości i połączeń w zależności od terminu kursowania i pory doby. Pozyskanie powyższych informacji na podstawie tabel opublikowanych na stronach internetowych http://rozklad.[...]- sa.pl/ i oznaczonych jako typ,relacyjny" nie jest możliwe, a w przypadku tabel oznaczonych jako "szczegółowy" w przypadku bardziej skomplikowanych podróży wymaga odczytu kilku, kilkunastu lub kilkudziesięciu rozkładów przystankowych - np. aby zidentyfikować które stacje są węzłowe i sprawdzić możliwość przesiadki.

Dodatkowo pasażer znajdujący się bezpośrednio na przystanku ma dostęp wyłącznie do informacji o połączeniach z danej lokalizacji i żadnej możliwości sprawdzenia możliwości przesiadek w innym miejscu, czy połączeń z alternatywnego przystanku.

Organ podkreślił, że nie jest przeciwny nowoczesnym technikom informacyjnym (np. Internet). Jednak forma, w jakiej zarządca opublikował rozkład jazdy nie czyni zadość ustawowym wymogom i uniemożliwia zaplanowanie podróży różnymi pociągami. Nadto, Internet może być niedostępny dla osób, które z własnego wyboru albo z innych powodów nie chcą lub nie mogą korzystać z urządzeń elektronicznych, dlatego ważne jest, aby tabelaryczny rozkład jazdy był opublikowany zarówno w formie elektronicznej, jak i tradycyjnej.

Dalej organ wskazał, że rozkład w formie tabel liniowych po uzupełnieniu choćby schematyczną mapą danej sieci kolejowej lub jej fragmentu, umożliwia sprawny dostęp do informacji o ofercie przewozowej na danej trasie i trasach alternatywnych i jest standardem na większości kolei.

Organ wyjaśnił, że umorzył postępowanie w części z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odnosząc się do pkt II ppkt 1 decyzji organ stwierdził, że brak jest aktu prawnego nakładającego na zarządcę obowiązek umieszczenia w rozkładzie jazdy informacji o dogodnych skomunikowaniach. Przepis § 1 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 13 stycznia 2006 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz ich aktualizacji, warunków ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości bowiem nie obowiązuje, jak i nie obligował do umieszczenia w rozkładzie jazdy informacji o tzw. skomunikowaniach, a jedynie dopuszczał taką możliwość.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w pkt II ppkt 2 decyzji Prezes UTK podniósł, że § 3 ust. 1 pkt 5 lit a rozporządzenia w sprawie rozkładów nie ma zastosowania do zarządcy infrastruktury kolejowej. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał ustawę Prawo przewozowe. Wskazał, że pasażer ma prawo do uzyskania informacji o cenie biletu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 w zw. Załącznikiem II Część I Rozporządzenia nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L nr 315 z 03.12.2007 ze zm.), przedsiębiorstwa kolejowe udzielają pasażerowi na jego żądanie przynajmniej informacji wymienionych w załączniku II część I (...)". Załącznik II część I w ramach minimalnego zakresu informacji dostarczanych przez przedsiębiorstwo kolejowe przed podróżą wymienia minimalne warunki najniższych opłat za przewóz.

Organ przytoczył art. 774 k.c. i ustawę z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym oraz art. 34 ust. 2 Prawa przewozowego wskazując, że nie obejmują one swym zakresem zarządcy infrastruktury.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. S.A. domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA lub Sąd I instancji) w wyroku z 12 listopada 2014 r. w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 21 sierpnia 2013r., w punkcie II. oddalił skargę w pozostałym zakresie. W punktach III i IV stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącej A. S.A z siedzibą w W. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 14 b ust. 1 i 2 u.t.k., w którym prawodawca ustanowił zakaz stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1014) w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu. W przypadku naruszenia zakazu, o którym mowa w ust. 1, Prezes UTK wydaje decyzję, o której mowa w art. 13 ust. 6 u.t.k., to jest decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

WSA uznał za prawidłowe stanowisko organu, że do zastosowania przytoczonej regulacji prawnej konieczne jest ustalenie, iż zostały spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: po pierwsze, że stosowane praktyki są bezprawne, a po drugie, że godzą w zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym.

Sąd I instancji wskazał, że pojęcie bezprawnej praktyki nie zostało zdefiniowane w ustawie o transporcie kolejowym, zatem posiłkowo odwołać się należy do art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zgodnie z którym przez pojęcie praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów rozumie się godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy, a w szczególności praktyką naruszającą zbiorowe interesy konsumentów jest naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji (art. 24 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy).

Odwołując się do poglądów doktryny Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w zakresie pojęcia bezprawnych praktyk będzie mieścić się również jednorazowe zachowanie przedsiębiorcy, jeśli tylko skutkiem tego zachowania będzie naruszenie zbiorowych interesów konsumentów.

WSA przyjął, że bezprawnymi praktykami, o których mowa w art. 14 b ust. 1 u.t.k., będzie również takie zachowanie przedsiębiorcy (zarządcy infrastruktury kolejowej), które wskazuje na jego powtarzalność wobec każdego pasażera, lub potencjalnego pasażera mogącego skorzystać z transportu kolejowego. Zdaniem Sądu I instancji pojęcie zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym oznacza naruszenie praw przysługujących nieokreślonej liczbie osób korzystających obecnie, jak i tych, które w przyszłości skorzystają z transportu kolejowego w analogicznych okolicznościach.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Prezesa UTK w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia 21 sierpnia 2013 r. w zakresie pkt I ppkt 1, to jest stwierdzenia bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym poprzez niewłaściwe zrealizowanie przez skarżącą obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów w zakresie ogłaszania i treści rozkładów poprzez niepodanie do publicznej wiadomości rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób.

WSA wskazał, że kluczowe znaczenie dla wyjaśnienia tej kwestii ma treść art. 30 ust. 5 u.t.k., zgodnie z którym rozkład jazdy pociągów jest ustalany raz w roku. Zdaniem Sądu, z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie zasada, że rozkład jazdy pociągów jest ustalany na cały rok.

Zasadą jest również, że zmiana uprzednio obowiązującego rozkładu jazdy następuje o północy w drugą sobotę grudnia, co wskazuje wprost, że jest to coroczna zmiana rozkładu jazdy.

Reguły wynikające z przytoczonych wyżej przepisów znajdują potwierdzenie także w dalszych przepisach cyt. ustawy. I tak art. 30 ust. 5 b u.t.k. przewiduje możliwość wprowadzania zmian rozkładu jazdy, o północy w drugą sobotę czerwca, ale ogranicza je wyłącznie do zmian nieprzewidzianych w trakcie tworzenia rozkładu jazdy. Natomiast art. 30 ust. 5 f u.t.k. dopuszcza możliwość wprowadzania – nie częściej niż raz w miesiącu - zmian w rozkładzie jazdy dla przewozu osób, ale pod warunkiem, że wynikają one z inwestycji, remontów lub utrzymania linii kolejowych.

W ocenie Sądu I instancji, z przywołanych regulacji wynika jednoznacznie, że z woli ustawodawcy rozkład jazdy pociągów jest rozkładem rocznym, a więc winien być opublikowany na cały rok. W tym zakresie Sąd powołał się też na poglądy doktryny.

WSA wywodził, że roczny rozkład jazdy dla przewozu osób –co do zasady - winien obowiązywać przez rok. Celem prawodawcy było niewątpliwie zabezpieczenie praw pasażerów poprzez zapewnienie stabilności przedstawionych w rozkładzie jazdy połączeń na podanych trasach kolejowych, w tym m.in. umożliwienie zaplanowania podróży z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem

Sąd I instancji uznał za słuszną argumentację Prezesa UTK, że zarządca infrastruktury, z racji posiadanych informacji o istniejących i przewidywanych ograniczeniach w ruchu kolejowym, w tym związanych z remontami i modernizacją stanu technicznego infrastruktury kolejowej ma możliwość z wyprzedzeniem ich uwzględnienia w rocznym rozkładzie jazdy pociągów dla przewozów pasażerskich.

Wobec powyższego WSA stwierdził, że za spełnienie opisanego wyżej obowiązku nie można było uznać podzielenia rozkładu jazdy 2012/2013 na 6 organizacyjnych faz i publikacji 6 rozkładów jazdy obowiązujących w okresie dwóch miesięcy, jak uczyniła to skarżąca.

Za uzasadniony został uznany zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 5 c u.t.k. w zw. z art. 4 pkt 4 i pkt 23 u.t.k., w zakresie w jakim organ stwierdził naruszenie zbiorowych praw pasażerów, wiążąc to naruszenie z niepodaniem przez A. do publicznej wiadomości tabel dla poszczególnych linii, z wyszczególnieniem kursujących pociągów dla rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób. W ocenie Sądu I instancji organ błędnie przyjął, iż zarządca infrastruktury jest obarczony obowiązkiem publikacji sieciowego rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób w formie tabel dla poszczególnych linii z wyszczególnieniem kursujących tam pociągów, pomimo iż żaden przepis takiego obowiązku na zarządcę infrastruktury kolejowej nie nakłada.

Uwzględniając powyższy zarzut Sąd I instancji wskazał, że dokonując wykładni art. 30 ust. 5c u.t.k. należy uwzględnić zarówno definicję legalną rozkładu jazdy, jak i sieci kolejowej zawarte w art. 4 pkt 4 i 23 u.t.k., zaś art. 30 ust. 5c ut.k., zdanie pierwsze, nakłada na zarządcę obowiązek podania rozkładu jazdy przewozu osób do publicznej wiadomości w formie ogłoszenia na swojej stronie internetowej oraz na peronach, nie później niż w terminie 21 dni przed dniem jego wejścia w życie.

WSA zaznaczył, że w przytoczonym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "rozkładu jazdy dla przewozu osób", co w zestawieniu z art. 4 pkt 23 u.t.k. oraz art. 4 pkt 4 cyt. ustawy wskazuje, że obowiązkiem ogłoszenia w Internecie i na peronach objęty został rozkład jazdy obejmujący tylko tę część sieci kolejowej, na której odbywa się przewóz osób. W przedstawionym rozumieniu art. 30 ust. 5c u.t.k., rozkład jazdy dla przewozu osób będzie zatem sieciowym rozkładem jazdy. W konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji - na stronach internetowych zarządcy infrastruktury i na peronach winien być ogłoszony rozkład jazdy dla przewozu osób obejmujący całą sieć kolejową, na której świadczone są umowy przewozu pasażerów, a więc z podaniem wszystkich kursujących pociągów pasażerskich. Rozkład jazdy dla przewozu osób winien zatem przedstawiać plan połączeń w odniesieniu do całego zespołu przystanków, stacji i linii kolejowych.

Sąd I instancji przyznał rację skarżącej A., że z przytoczonych regulacji, ani innych przepisów ustawy, jak i cyt. rozporządzenia nie wynika wymóg publikacji rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób w formie tabel.

WSA zaznaczył, że stosownie do art. 14 ust. 4 u.t.k. do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się - z zastrzeżeniem ust. 5 i 6 - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 6 k.p.a., który określa ogólną zasadę praworządności (legalności) w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze) decydują o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną o określonej treści. Wydawanie decyzji administracyjnej określonej treści dopuszczalne jest zatem wyłącznie wówczas, gdy w systemie prawnym istnieje norma prawna uprawniająca organ do działania w takiej formie.

Zdaniem Sądu I instancji skoro w żadnej z norm prawnych zawartych w ustawie o transporcie kolejowym, jak i rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy nie zawarto wymagań co do formy, w jakiej ma być przedstawiona wizualizacja rocznego rozkładu jazdy, to organ nie miał podstaw prawnych do nałożenia na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku publikacji rocznego rozkładu jazdy w formie tabel, bez względu na praktyczną zasadność takiej publikacji, jak i standardów przyjętych w tym zakresie w innych krajach. Inne nowoczesne techniki informacyjne mogą również w sposób czytelny przekazywać pasażerom niezbędne informacje o trasie podróży.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 152 orzekł w pkt.I i III wyroku, na podstawie art. 151 jak w pkt. II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 250 p.p.s.a.a.

Od opisanego wyżej wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

A. S.A. zaskarżyła wyrok w zakresie punktu II.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. I. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 30 ust 5 u.t.k. skutkujące niezasadnym przyjęciem, iż A. S.A. niewłaściwie wykonała obowiązek udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów w zakresie ogłaszania i treści rozkładów jazdy dla przewozu osób poprzez niepodanie do publicznej wiadomości rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób, podczas gdy A. S.A. opublikowała roczny rozkład jazdy pociągów w obowiązującym ustawowo terminie;
2. II. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 30 ust 5 u.t.k. w z w. z art. 30 ust 5b u.t.k. w zw. z art. 30 ust 5f u.t.k. skutkujące niezasadnym uznaniem, iż przepisy ustawy nakładają na Zarządcę infrastruktury obowiązek prowadzenia rozkładu jazdy ważnego rok, w sytuacji gdy przepisy u.t.k. zakładają możliwość aktualizacji i zmiany rozkładu jazdy pociągów, w czasie jego obowiązywania;
3. III. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 14b ust 1 u.t.k. skutkujące niewłaściwym uznaniem przez Sąd, iż działania Zarządcy polegające na publikacji rocznego rozkładu jazdy obowiązującego przez dwa miesiące naruszają zbiorowy interes pasażerów.

Skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, a mianowicie w zakresie punku II wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżąca uznała za chybioną tezę jakoby ustawa o transporcie kolejowym nakładała na nią obowiązek wprowadzania rozkładu jazdy ważnego rok. Podnosiła, że zarządca zobligowany jest do publikacji rocznego rozkładu jazdy, ale przepisy ustawy pozwalają na wprowadzenie zmian i aktualizację tego rozkładu. Skarżąca podnosiła, że opublikowała roczny rozkład jazdy, z tym tylko powziętym z góry zastrzeżeniem, że rozkład ten zostanie zmieniony po dwóch miesiącach. Skarżąca podnosiła też, że ze względu na plany inwestycyjne i prowadzone modernizacje nie jest możliwe ułożenie szczegółowego planu z wyprzedzeniem większym niż dwa miesiące, co wynika z niemożliwych do przewidzenia okoliczności związanych z przebiegiem prac remontowych.

Skarżąca wywodziła, że nie doszło do naruszenia zbiorowego interesu pasażerów bowiem jej działania podyktowane były właśnie troską o porządek informacyjny i wygodę pasażerów.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zaskarżył wyrok w zakresie pkt I, III i IV.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie uwzględnienie w części skargi i uchylenie decyzji z dnia 20 marca 2014 r. w zaskarżonej części pomimo, iż w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5c ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 4 pkt 4 i pkt 23, a ewentualne naruszenia nie miały wpływu wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: naruszenie art. 30 ust. 5c ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 4 pkt 4 i pkt 23 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że skarżący — nie jest zobowiązany do publikacji tabel dla poszczególnych linii z wyszczególnieniem kursujących tam pociągów dla rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób.

Prezes UTK wnosiło uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia norm procesowych organ podnosił, że naruszenie prawa materialnego musi mieć istotny wpływ na wynik postępowania aby mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji. Zdaniem organu Sąd I instancji wadliwie uznał zasadność skargi w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia naruszenia przez zarządcę obowiązku publikacji sieciowego rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób w formie tabel dla poszczególnych linii z wyszczególnieniem kursujących tam pociągów, a tym samym naruszył przepis art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego Prezes UTK wywodził, że jako centralny organ administracji rządowej, który na mocy art. 10 ust. 1 pkt 5 u.t.k. jest właściwy w sprawie nadzoru nad przestrzeganiem praw pasażerów w transporcie kolejowym i stoi na stanowisku, że pasażer jest słabszą stroną umowy przewozu. Natomiast jednym z podstawowych praw pasażera jest prawo do informacji. Zawarcie umowy przewozu prawie zawsze poprzedzone jest analizą przez podróżnego rozkładu jazdy. Dlatego zdaniem organu publikacja rozkładu jazdy w formie tabel gwarantuje realizację tak fundamentalnego — z punktu widzenia podróżnego — prawa do informacji. Ponadto organ wskazywał, iż brak jednoznacznych wymagań co do formy publikacji rozkładów jazdy, nie oznacza pełnej dowolności. Tabele te powinny przedstawiać rozkład jazdy pociągów na danej sieci kolejowej lub jej części.

Prezes UTK podnosił, że rozkład jazdy jako informacja o ofercie przewoźników publicznych tradycyjnie udostępniany był właśnie w postaci tabelarycznej. Odwołując się do informacyjnej funkcji rozkładu jazdy Prezes UTK podnosił, że niedopuszczalne jest aby zarządca infrastruktury realizował obowiązek publikacji rozkładu jazdy w dowolnej formie, w sposób nieczytelny i jednocześnie nieprzydatny dla pasażera. Zdaniem organu ustawowe wymogi co do zawartości rozkładu jazdy spełnia właśnie jego tabelaryczna forma.

Ostatecznie organ podkreślał, że celem wprowadzenia ustawowego wymogu publikacji rozkładów jazdy było zapewnienie pełnej i rzetelnej informacji dla pasażera. Zdaniem organu powyższe gwarantuje publikacja rozkładu jazdy w formie tabelarycznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A., Prezes UTK wnosił o jej oddalenie podnosząc, że brak jest usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Obydwie skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Podobnie nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez A. S. A. z siedzibą w W. odnoszących się do naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W skardze kasacyjnej A. nie zostały postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a więc uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania nie jest kwestionowany. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym podkreślić należy, że poza sporem pozostaje zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenie faktyczne, iż A. podzieliła rozkład jazdy 2012/2013 na 6 organizacyjnych faz i opublikowała 6 rozkładów jazdy obowiązujących w około dwumiesięcznych okresach.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w sprawie stanowił art. 14b ust. 1 i 2 u.t.k., w którym prawodawca ustanowił zakaz stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1014) w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu. W przypadku naruszenia zakazu, o którym mowa w ust. 1, Prezes UTK wydaje decyzję, o której mowa w art. 13 ust. 6 u.t.k., to jest decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Zgodnie natomiast z ust.3 art.14b, przepis ust.1 nie narusza przepisów rozporządzenia nr 1371/2007/WE.

Słusznie zatem wskazano w zaskarżonym wyroku, aprobując w tym zakresie prawidłowe stanowisko organu, że do zastosowania tej regulacji prawnej konieczne jest ustalenie, iż zostały spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: po pierwsze, że stosowane praktyki są bezprawne, a po drugie, że godzą w zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym.

Omawiany przepis, podobnie jak i inne przepisy ustawy o transporcie kolejowym, nie definiuje pojęcia bezprawność. Bezprawność najogólniej należy rozumieć, jako niezgodność działania z prawem. Zatem dla ustalenia bezprawności działania wystarczy, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa. W związku z tym, że bezprawność jest kategorią obiektywną, dla jej stwierdzenia bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych.

Zatem bezprawność określona w art. 14b ust. 1 u.t.k., rozumiana jest, jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym. Może polegać na naruszeniu przepisów Prawa przewozowego w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu.

Przesłanka bezprawności jest spełniona również wtedy, gdy dany podmiot nie dopełnia ciążącego na nim obowiązku.

Omawiane pojęcie jest częścią składową szerszego pojęcia "bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym", które także nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o transporcie kolejowym.

Termin "zbiorowy interes pasażerów" również nie został zdefiniowany na gruncie ustawy o transporcie kolejowym. Podobny zakaz wyrażony został w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U.2015.184 j.t. dalej: u.o.k.ik), w którym zakazuje się stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

Z powyższego wynika zatem, że ingerencja Prezesa UTK może nastąpić tylko w sytuacji, gdy skutkami bezprawnych praktyk dotknięty zostanie ogół pasażerów, a nie poszczególne, indywidualnie oznaczone osoby. Dlatego zaistnienie przesłanki naruszenia zbiorowego interesu pasażerów nie jest bezpośrednio uzależnione od liczby pasażerów, których interesy zostały rzeczywiście naruszone wskutek działań przedsiębiorcy.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny staje na stanowisku, że elementy składające się na pojęcie "naruszenia zbiorowych interesów pasażerów" należy rozumieć w ten sposób, że: "pasażerowie" to grupa nieoznaczonych z góry indywidualnie osób korzystających z transportu kolejowego, natomiast "interes zbiorowy" jest interesem grupy, jako całości a nie sumą interesów poszczególnych pasażerów. Zatem naruszenie zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym oznaczać będzie naruszenie praw przysługujących nieokreślonej liczbie osób korzystających obecnie, jak i tych, które w przyszłości skorzystają z transportu kolejowego w analogicznych okolicznościach. Zbiorowy interes pasażerów nabiera więc cech obiektywnych i abstrakcyjnych.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że bezprawnymi praktykami, o których mowa w art. 14 b ust. 1 u.t.k., będzie również takie zachowanie przedsiębiorcy (zarządcy infrastruktury kolejowej), które wskazuje na jego powtarzalność wobec każdego pasażera, lub potencjalnego pasażera mogącego skorzystać z transportu kolejowego.

Art.30 u.t.k. w ustępie 5 i następnych stanowi, że:

1. 5. Rozkład jazdy pociągów jest ustalany raz w roku.

5a. Zmiana obowiązującego rozkładu jazdy pociągów następuje o północy w drugą sobotę grudnia, z zastrzeżeniem ust. 5b.

5b. Zmiany rozkładu jazdy nieprzewidziane w trakcie jego tworzenia są wprowadzane z inicjatywy zarządcy infrastruktury lub na wniosek przewoźnika. Zmiana rozkładu jazdy pociągów następuje o północy w drugą sobotę czerwca. Zarządcy mogą uzgodnić inne daty; w przypadku gdy może to naruszyć ruch międzynarodowy, informują o tym organy krajowe właściwe w sprawie kontroli granicznej i kontroli celnej oraz Komisję Europejską.

5c. Zarządca podaje rozkład jazdy dla przewozu osób do publicznej wiadomości w formie ogłoszenia na swojej stronie internetowej oraz na peronach, nie później niż w terminie 21 dni przed dniem jego wejścia w życie. Zarządca, niezwłocznie po wprowadzeniu zmian w rozkładzie jazdy dla przewozu osób, aktualizuje go, a informację o aktualizacji przekazuje właścicielowi dworca lub zarządzającemu dworcem.

5d.Właściciel dworca lub zarządzający dworcem podaje rozkład jazdy dla przewozu osób do publicznej wiadomości w formie ogłoszeń w miejscu powszechnie dostępnym w budynku dworca, nie później niż w terminie określonym w ust. 5c. Przepis stosuje się odpowiednio do aktualizacji rozkładu jazdy dla przewozu osób, której dokonuje się niezwłocznie po otrzymaniu informacji od zarządcy.

5e. Przewoźnik kolejowy podaje do publicznej wiadomości rozkład jazdy na zasadach i w terminie określonych w:

1. 1) art. 2 ust. 2 oraz
2. 2) przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 2
3. - ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe.

5f. Zmiany w rozkładzie jazdy dla przewozu osób wynikające z inwestycji, remontów lub utrzymania linii kolejowych wprowadzane są nie częściej niż raz w miesiącu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż z literalnego brzmienia art. 30 ust.5 u.t.k. jednoznacznie wynika, że rozkład jazdy pociągów jest ustalany raz w roku, zatem rozkład ten jest ustalany na cały rok. Z woli ustawodawcy wynika więc, że rozkład jazdy pociągów, o którym mowa w tym przepisie jest rozkładem rocznym. Zatem winien być opublikowany na cały rok.

Stanowisko to wzmacnia treść powołanego wyżej ustępu 5a, z którego wynika, że zmiana uprzednio obowiązującego rozkładu jazdy następuje o północy w drugą sobotę grudnia, co wskazuje wprost, że jest to coroczna zmiana rozkładu jazdy.

Stanowisko to znajduje też potwierdzenie w cytowanych także przez Sąd I instancji poglądach prezentowanych w piśmiennictwie, w których wskazuje się, że "co do zasady, rozkład jazdy pociągów jest ustalany raz w roku. Zmiana starego rozkładu jazdy na obowiązujący w danym roku następuje o północy w drugą sobotę grudnia. Z tą chwilą rozkład ustalony wcześniej przestaje obowiązywać, a w jego miejsce wchodzi nowy rozkład jazdy. Jest to więc coroczna zmiana (zamiana) rozkładu starego na nowy" (Eliza Grudzień, Mariusz Rypina; Komentarz do art.30 ustawy o transporcie kolejowym - system informacji prawnej LEX, teza 32).

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej wniesionej przez A., dopuszczona w ustępach 5b i 5f cytowanego wyżej artykułu możliwość zmiany rozkładu jazdy nie znosi wynikającego z ustępu 5 obowiązku ustalenia i w konsekwencji opublikowania rocznego rozkładu jazdy. Przeciwnie treść tych przepisów potwierdza, że zmiany mają dotyczyć rozkładu jazdy ustalonego raz w roku.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 b u.t.k. istnieje możliwość wprowadzenia zmian nieprzewidzianych w trakcie tworzenia rozkładu jazdy. Natomiast art. 30 ust. 5 f u.t.k. dopuszcza możliwość wprowadzania – nie częściej niż raz w miesiącu - zmian w rozkładzie jazdy dla przewozu osób, ale pod warunkiem, że wynikają one z inwestycji, remontów lub utrzymania linii kolejowych. Zmiany te mają więc dotyczyć rozkładu jazdy ustalonego zgodnie z dyspozycją art.30 ust.5 u.t.k.

Co więcej sam prawodawca w ustępie 5f dopuścił możliwość wprowadzania zmian związanych z inwestycjami, remontami czy utrzymaniem linii kolejowych. Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej A. okoliczności takie nie mogą usprawiedliwić barku wykonania obowiązku publikacji rozkładu jazdy ustalonego zgodnie z dyspozycją art.30 ust. 5 u.t.k., czy też z niego zwolnić.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, iż roczny rozkład jazdy dla przewozu osób –co do zasady – winien być ustalany raz w roku, a jego zmiany mogą być wprowadzane jedynie zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami.

Tym samym za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznano zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 30 ust 5 u.t.k. skutkującej niezasadnym przyjęciem, iż A. niewłaściwie wykonała obowiązek udzielenia pasażerom informacji o ruchu pociągów w zakresie ogłaszania i treści rozkładów jazdy dla przewozu osób poprzez niepodanie do publicznej wiadomości rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób oraz art. 30 ust. 5 u.t.k. w zw. z art. 30 ust. 5b u.t.k. w zw. z art. 30 ust. 5f u.t.k. skutkującej niezasadnym uznaniem, iż przepisy ustawy nakładają na zarządcę infrastruktury obowiązek prowadzenia rozkładu jazdy ważnego rok.

Jak słusznie wskazywał Sąd I instancji celem ustawodawcy było niewątpliwie zabezpieczenie praw pasażerów poprzez zapewnienie stabilności przedstawionych w rozkładzie jazdy połączeń na podanych trasach kolejowych, w tym m.in. umożliwienie zaplanowania podróży z wyprzedzeniem.

Za spełnienie opisanego wyżej obowiązku nie można było zatem uznać, podzielenia rozkładu jazdy 2012/2013 na 6 organizacyjnych faz i publikacji 6 rozkładów jazdy obowiązujących w okresie dwóch miesięcy, jak uczyniła to skarżąca.

Jak podnoszono wyżej okoliczności związane z prowadzeniem inwestycji, remontów czy czynności związanych z utrzymaniem linii kolejowych mogą stanowić podstawę zmian w rozkładzie jazdy lecz nie mogą usprawiedliwić barku wykonania obowiązku publikacji rozkładu jazdy ustalonego zgodnie z dyspozycją art.30 ust. 5 u.t.k., czy też z niego zwolnić.

Słusznie zatem działania te zostały uznane za naruszające zbiorowe interesy pasażerów jako niezgodne z obowiązującymi przepisami, skierowane do ogółu pasażerów i godzące w ich interesy w postaci prawa do informacji o ruchu pociągów w zakresie podania do publicznej wiadomości rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób.

Tym samym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznano również zarzut dotyczący błędnej wykładni art.14b ust.1 u.t.k. skutkującej niewłaściwym uznaniem, iż działania polegające na publikacji rocznego rozkładu jazdy obowiązującego przez dwa miesiące naruszają zbiorowe interesy pasażerów.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Organ sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art.30 ust. 5c u.t.k. w związku z art. 4 pkt 4 i pkt 23 u.t.k. oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 152 p.p.s.a. oraz w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego.

Z zarzutów skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wynika, że istota sporu w tym zakresie sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 5 c u.t.k. w zw. z art. 4 pkt 4 i pkt 23 u.t.k., w zakresie w jakim organ stwierdził naruszenie zbiorowych interesów pasażerów, wiążąc to naruszenie z niepodaniem przez A. do publicznej wiadomości rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób w formie tabel dla poszczególnych linii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotę sporu w tym zakresie identyfikuje zarzut naruszenia prawa materialnego, zaś zarzuty naruszenia przepisów postępowania są z nim funkcjonalnie związane.

Art. 30 ust. 5c ut.k., zdanie pierwsze, nakłada na zarządcę obowiązek podania rozkładu jazdy dla przewozu osób do publicznej wiadomości w formie ogłoszenia na swojej stronie internetowej oraz na peronach, nie później niż w terminie 21 dni przed dniem jego wejścia w życie.

Art. 4 pkt 23) u.t.k. definiuje rozkład jazdy pociągów jako - plan, według którego mają się odbywać przejazdy pociągów na danej sieci kolejowej lub jej części w czasie, w którym on obowiązuje.

Art. 4 pkt 4) u.t.k. definiuje sieć kolejową jako - układ połączonych ze sobą linii kolejowych, stacji i terminali kolejowych oraz wszystkich rodzajów stałego wyposażenia niezbędnego do zapewnienia bezpiecznej i ciągłej eksploatacji systemu kolei, będący własnością zarządcy infrastruktury lub zarządzany przez zarządcę infrastruktury.

Z przytoczonych przepisów jasno wynika leżący po stronie zarządcy obowiązek ogłoszenia na stronach internetowych zarządcy infrastruktury i na peronach rozkładu jazdy dla przewozu osób obejmującego sieć kolejową, na której świadczone są umowy przewozu pasażerów. Słusznie jednak Sąd I instancji wskazywał, że z przytoczonych regulacji, ani innych przepisów ustawy, nie wynika wymóg publikacji rocznego rozkładu jazdy dla przewozu osób w formie tabel.

Zgodnie z art. 14 ust. 4 u.t.k. do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się - z zastrzeżeniem ust. 5 i 6 - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 6 k.p.a., który określa ogólną zasadę praworządności (legalności) w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa (ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze) decydują o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną o określonej treści. Wydawanie decyzji administracyjnej określonej treści dopuszczalne jest zatem wyłącznie wówczas, gdy w systemie prawnym istnieje norma prawna uprawniająca organ do działania w takiej formie. Na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji.

W żadnej ze wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawnych nie zawarto wymagań co do formy, w jakiej ma być przedstawiona wizualizacja rocznego rozkładu jazdy, co Prezes UTK przyznawał już w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej organu w żadnym miejscu nie podważa stanowiska Sądu I instancji, co do braku przepisów określających formę wizualizacji rozkładu jazdy. Zatem prawidłowe jest stanowisko WSA wskazujące, że organ nie miał podstaw prawnych do nałożenia na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku publikacji rocznego rozkładu jazdy w formie tabel, bez względu na praktyczną zasadność takiej publikacji, jak i standardów oraz zwyczajów przyjętych w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej położono nacisk na przyjęty zwyczaj i funkcjonalność takiego rozwiązania dla spełnienia funkcji informacyjnej rozkładu jazdy, jednak jak słusznie zauważył Sąd I instancji inne nowoczesne techniki informacyjne mogą również w sposób czytelny przekazywać pasażerom niezbędne informacje o trasie podróży.

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w żadnym zakresie nie podważa zatem prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

Brak uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego czyni niezasadnym rozważanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji prawidłowo wyłożył powołane w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego przepisy ustawy o transporcie kolejowym, zaś podjęte przezeń działania w sferze procesowej były tego wynikiem. Zaznaczyć też trzeba, że orzeczenie Sądu I instancji w zakresie objętym skargą kasacyjną Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego oparte zostało na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie mogło zatem mieć miejsca zarzucane naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bowiem Sąd I instancji nie orzekał na podstawie tego przepisu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 206 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego uznając, że na skutek oddalenia obu skarg kasacyjnych koszty te wzajemnie się znoszą.