Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 4553/16

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 29 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 223/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. M. S. na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odwołania z funkcji członka Rady Nadzorczej A. S.A. oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) Sąd I instancji wskazał, że żaden przepis ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1531; dalej: urtw), nie przewiduje podstawy do przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wydanej w przedmiocie odwołania członków rady nadzorczej regionalnej rozgłośni Polskiego Radia. Podstawy takiej nie można również wywieść z żadnego innego, obowiązującego aktu normatywnego.

Zdaniem Sądu I instancji uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wydana we wskazanym przedmiocie nie posiada też cech decyzji administracyjnej. WSA uznał również, że skarżona uchwała nie stanowi innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zdaniem Sądu I instancji kwestia powoływania i odwoływania członków rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii i telewizji, jest uprawnieniem prywatnoprawnym i w konsekwencji winna być wykonywana w formie uchwał, które wywołują skutki charakterystyczne dla cywilnoprawnych oświadczeń woli. Do spółek tych stosuje się, z zastrzeżeniem art. 27-30 ustawy, przepisy Kodeksu spółek handlowych z wyjątkiem art. 312 i 402 (art. 26 ust. 4 ww. ustawy). Skoro kwestia powoływania członków rad nadzorczych w spółkach kapitałowych jest co do zasady uregulowana przepisami Kodeksu spółek handlowych, to rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie mają charakteru publicznoprawnego, lecz wykonywane są w sferze prywatnoprawnej.

W tej sytuacji - wbrew stanowisku skarżącej - skarżona uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie stanowi czynności (lub aktu), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a na sporną uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. M. S. Orzeczeniu zarzuciła:

1. I. Na mocy art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 9 ust. 1 urtw, polegające na przyjęciu, że skarżona uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a co za tym idzie nie należy do właściwości sądu administracyjnego; w sytuacji gdy właśnie przepisy prawa regulują podstawę do podejmowania takich uchwał, które w dalszej kolejności kształtują uprawnienia w sferze publicznoprawnej;
3. 2) art. 28 ust. 1 d pkt 2 urtw w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy, polegające na przyjęciu, iż skarżona uchwała nie stanowi aktu wyrażającego przekroczenie uprawnień przez organ państwowy; w sytuacji gdy wskazana w niej podstawa prawna nie została uzasadniona i nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym;
4. 3) art. 28 ust. 1 d pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, polegające na przyjęciu, że skarżona uchwała nie ma charakteru publicznoprawnego, mimo że pochodzi od konstytucyjnego organu publicznego i kształtuje status organu kolegialnego (jakim jest rada nadzorcza spółki publicznej radiofonii), którego funkcjonowanie regulowane jest na poziomie ustawowym a nie umownym;
5. 4) art. 26 ust. 4 urtw, polegające na przyjęciu - wbrew temu przepisowi - iż rozstrzygnięcia w przedmiocie powołania lub odwołania członków rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii są regulowane przepisami Kodeksu spółek handlowych, co pozbawia je charakteru publicznoprawnego (a wykonywane są w sferze prywatnoprawnej), w sytuacji gdy przepis ten wyraźnie wyłącza w tym zakresie przepisy Kodeksu spółek handlowych wprowadzając w to miejsce regulacje urtw;
6. 5) art. 28 ust. 1a urtw, polegające na uznaniu, że regulowane tym przepisem uprawnienia nie są uprawnieniami ustawowymi i nie mają charakteru publicznoprawnego, a wykonywane są w sferze prywatnoprawnej, gdy z samej treści wskazanego przepisu wynika odmienny stan, który wskazuje na kształtowanie statusu organu spółki o charakterze publicznym;
7. 6) art. 213 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji działając jako organ konstytucyjny i wydając rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej nie dokonuje czynności w sferze publicznoprawnej a prywatnoprawnej.
8. II. Na mocy art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
9. 1) art. 58 § 1 ppsa poprzez odrzucenie skargi i tym samym usankcjonowanie naruszenia przez organ zasad działania w sposób praworządny i legalny;
10. 2) art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, poprzez zaniechanie uchylenia skarżonej uchwały KRRiT albo stwierdzenia jej bezskuteczności, w sytuacji gdy oparta została na podstawie prawnej nieznajdującej żadnego odzwierciedlenia w stanie faktycznym ani formalnym sprawy, jednocześnie nie zawierając żadnego uzasadnienia formalnego i prawnego w tym przedmiocie;
11. 3) art. 134 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności skarżonej uchwały organu, co powoduje pozostawanie w obrocie prawnym aktu/czynności z zakresu administracji publicznej opartego na nieuprawnionej (bo sprzecznej z zasadą legalności i praworządności) podstawie, która nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnych sprawy;
12. 4) art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, poprzez przyjęcie, że skarżona uchwała organu nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a co za tym idzie nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co powoduje brak możliwości jakiejkolwiek kontroli skarżonej uchwały organu wedle kryterium praworządności i legalności;
13. 5) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 ppsa, poprzez przyjęcie, że skarżona uchwała nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pomimo regulowania uprawnienia skarżącej wynikającego z przepisu prawa - tj. art. 28 ust. 1a urtw;
14. 6) art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; dalej: pusa) w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na wybiórczym przestawieniu stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia problemu charakteru uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w kontekście stanu faktycznego sprawy;
15. 7) art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 pusa w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez skarżącą kwestii naruszenia przepisów Konstytucji wyartykułowanych w skardze.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu dotyczy dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o odwołaniu członka rady nadzorczej na podstawie art. 28 ust. 1d ustawy o radiofonii i telewizji.

Niewątpliwie w myśl art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa skargę w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego - jako niedopuszczalną - sąd odrzuca postanowieniem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określa przy tym art. 3 ppsa. W § 2 stanowi on, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w § 2 pkt 1-9 oraz - stosownie do regulacji zawartej w § 3 - w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Poza sporem brak przepisów ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę uchwał KRRiT o odwołaniu członków rady nadzorczej na podstawie art. 28 ust. 1d ustawy. Niespornie też uchwały te nie stanowią aktu ani czynności określonych w pkt. 1-3, ani też w pkt. 4a-9 art. 3 § 2 ppsa.

W świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, rozważenia wymaga natomiast, czy zaskarżona uchwała stanowi akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

W myśl tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz.

23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Pojęcie "innych aktów i czynności", o których mowa w przytoczonym art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, utożsamiane jest z przeciwstawnymi czynnościom prawnym czynnościami faktycznymi. Czynności faktyczne, które podlegają sądowej kontroli administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to czynności podejmowane w sferze praw, które mogą wywołać skutki faktyczne a także skutki prawne, zarówno pośrednio jak też bezpośrednio. Jako charakterystyczne cechy innych aktów i czynności wymienia się: a/ konieczność istnienia podstawy prawnej do ich dokonania, b/ wywołanie określonych skutków prawnych, stworzenie nowej sytuacji prawnej, c/ kształtowanie nowych stosunków prawnych, d/ władczość, która może sprowadzać się także do wywołania niekorzystnych dla adresata skutków prawnych (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego, w "Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005 str. 366-367; M. Masternak: Kontrola czynności materialno technicznych administracji publicznej przed sądami administracyjnymi, w: Prawo do dobrej administracji, str. 134).

Jeżeli zaś chodzi o przesłankę: "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" wskazuje się, że akt lub czynność musi odnosić się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który jednocześnie określa uprawnienia lub obowiązki, przy czym akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, musi rodzić określone skutki po stronie adresata.

Podkreślenia wymaga jednak, że z treści art. 3 § 2 pkt 4 jednoznacznie wynika, że - skoro stanowi on o aktach i czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - te "inne akty i czynności" muszą mieć charakter publicznoprawny, w odróżnieniu od czynności podejmowanych przez administrację publiczną o charakterze cywilnoprawnym, czyli wywołującym skutki jedynie w zakresie stosunków cywilnoprawnych.

Poza sporem zgodnie z art. 26 ust. 3 urtw radiofonię publiczną tworzą: spółka "Polskie Radio - Spółka Akcyjna" oraz spółki zawiązane w celu tworzenia i rozpowszechniania regionalnych programów radiowych, zwane "spółkami radiofonii regionalnej".

Według art. 26 ust. 4 tej ustawy, do spółek, o których mowa, "stosuje się, z zastrzeżeniem art. 27-30 ustawy, przepisy Kodeksu spółek handlowych z wyjątkiem art. 312 i 402".

Zawarte w przytoczonym art. 26 ust. 4 urtw odesłanie wskazuje, że przy stosowaniu przepisów Kodeksu spółek handlowych (z wyłączeniem art. 312 i 402) do spółek radiofonii publicznej należy uwzględniać przepisy art. 27-30 urtw. Znaczy to jedynie, że do wymienionych spółek nie można stosować tych przepisów Kodeksu spółek handlowych, które byłyby sprzeczne z przepisami ustawy o radiofonii i telewizji, a zwłaszcza jej art. 27-30.

Z powyższego wywieść trzeba natomiast, że skoro do spółek radiofonii publicznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu spółek handlowych, z uwzględnieniem art. 27-30 urtw i wyłączeniem art. 312 i 402 tego Kodeksu, to znaczy, że spółki te są zmodyfikowanymi podmiotami prawa prywatnego, a ściślej - podmiotami stosunków cywilnoprawnych sensu largo (tak w analogicznym stanie prawnym: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2001 r., II CKN 1343/00).

Z treści art. 28 ust. 1c i ust. 1d pkt 2 urtw w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy wynika, że członek rady nadzorczej może być odwołany przez Krajową Radę uchwałą, w przypadku działania na szkodę spółki. Wskazana regulacja, podobnie jak zarzucana jako naruszona regulacja przewidziana art. 28 ust. 1a urtw, dotycząca kształtowania organu spółki, dostosowuje kształt rady nadzorczej do wymogów stawianych spółkom realizującym zadania radiofonii publicznej, względem rozwiązań przyjętych w Kodeksie spółek handlowych. Nie oznacza to jednak, jak chce tego strona wnosząca skargę kasacyjną, przeniesienia w sposób kompleksowy unormowania funkcjonowania spółek publicznych radiofonii do sfery publicznoprawnej.

Z samego tylko faktu zawarcia opisanych regulacji w ustawie o radiofonii i telewizji - nadających uprawnienia Krajowej Radzie - nie można wnioskować, że uchwała o odwołaniu członka rady nadzorczej spółki publicznej radiofonii stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozumowanie takie nie jest usprawiedliwione.

W konsekwencji w niniejszej sprawie nie można mówić o wynikającym z przepisów prawa (przepisów ustawy o radiofonii i telewizji) uprawnieniu - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa - w szczególności o przysługującym J. M. S. uprawnieniu do pozostawania członkiem rady nadzorczej spółki radiofonii publicznej. Wskazane wyżej i objęte podstawami skargi kasacyjnej przepisy urtw - jak już powiedziano - modyfikują bowiem jedynie sposób funkcjonowania spółek publicznych radiofonii z uwagi na ich specyficzną funkcję i realizację zadań określonych w art. 21 powołanej ustawy, nie niwelując jednak zasadniczej formy tych podmiotów jako spółek prawa handlowego. Fakt, że podmiotem uprawnionym do kształtowania struktury personalnej rady nadzorczej wspomnianych spółek jest Krajowa Rada nie powoduje, że odwołanie członka rady nadzorczej takiej spółki tworzy dla niego nową sytuację prawną w zakresie administracji publicznej.

Powyższego stanowiska nie podważa zarzut naruszenia art. 213 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 urtw. Pierwszy z przepisów stanowi, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji (ust. 1). Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wydaje rozporządzenia, a w sprawach indywidualnych podejmuje uchwały (ust. 2). Według art. 9 ust. 1 urtw na podstawie ustaw i w celu ich wykonania Krajowa Rada wydaje rozporządzenia i uchwały. Treść przywołanych regulacji nie pozwala zatem przyjąć – wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną – że uchwała wydana na podstawie art. 28 ust. 1d urtw jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wobec powyższego należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowego rozważenia możliwości zastosowania art. 3 § 2 ust. 4 ppsa i zasadnie odrzucił skargę powołując w podstawie prawnej art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. W tym stanie rzeczy oczywiste jest, że brak było podstaw do zastosowania art. 146 § 1 ppsa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że art. 1 § 1 i 2 pusa może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (tak też NSA w wyroku z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 312/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji zbadał bowiem - na podstawie przepisów prawa - możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Krajowej Rady, prawidłowo uznając brak drogi sądowoadministracyjnej w sprawie. Tym samym nie naruszył również art. 3 § 1 pusa wskazujący wojewódzki sąd administracyjny jako właściwy do zbadania sprawy w pierwszej instancji.

Wyjaśnienia wymaga nadto, że na gruncie uchwały NSA dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09, przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Aby zarzut naruszenia tego przepisu mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w rozpoznawanym przypadku nie ma miejsca. Jak uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje motywy, dla których Sąd I instancji odrzucił skargę w sposób poddający się kontroli.

Z kolei stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 ppsa nie wskazano jednostki redakcyjnej przepisu. Przepis ten w § 1 stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Według § 2 Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W skardze kasacyjnej brak uzasadnienia uchybienia tym regulacjom, zarzut nie mógł być zatem uznany za trafny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z uwzględnieniem art. 181 § 2 i art. 182 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.