Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Po 353/10, oddalił skargę K. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2010 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. M. z dnia [...] maja 2007r. o przyznanie płatności na rok 2007, odmówił K. M. przyznania płatności na rok 2007 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności bezpośredniej do powierzchni innych roślin.
W ocenie organu I instancji skarżący nie był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem w 2007 roku zgłoszonych we wniosku działek o numerach 418/24, 418/28, 418/30, położonych w woj. [...], a tym samym nie spełnił warunków do przyznania płatności do gruntów rolnych. Jak wskazał organ, nie można wykluczyć, że na spornych działkach wnioskodawca wykonywał pojedyncze zabiegi agrotechniczne, lecz z dokonanych ustaleń wynikało, że były to działania dokonywane samowolnie na gruntach, na których gospodarowała K. S. – L. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2010 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i stanowisko przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej przyjmując, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem spornych działek rolnych w 2007 r. i nie prowadził na nich działalności rolniczej.
P0odkreślił, że w zakresie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego posiadania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek. Posiadanie przez rolnika gospodarstwa rolnego, a nie dysponowanie tytułem prawnym, skutkuje udzieleniem pomocy finansowej tym tylko podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Organ odwoławczy w swojej decyzji stwierdził, że za tym, iż skarżący nie był posiadaczem spornych działek przemawia szereg faktów ustalonych w postępowaniu przed organem I instancji.
Wskazane wyżej decyzje wydane zostały w oparciu o następujące ustalenia:
W dniu [...] maja 2007 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2007 rok na podstawie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U z 2007. nr 35 poz. 217). We wniosku zadeklarował działki o numerach 418/24, 418/28, 418/30 położone w woj. [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...], o łącznej powierzchni 132, 25ha w ramach JPO i 79.91 w ramach UPO do grup upraw podstawowych.
Gospodarstwo wnioskodawcy zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą analizy ryzyka. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach [...] – [...] października 2007r. stwierdzono nieprawidłowości, jednocześnie w trakcie dokonanej kontroli krzyżowej stwierdzono konflikt z innym wnioskodawcą – K. S. – L. Jak ustalił organ I instancji, wskazane we wniosku grunty skarżący wydzierżawił od L. N., zgodnie z umową zawartą na okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2013 r. Te same grunty były też przedmiotem umowy dzierżawy zawartej [...] kwietnia 2005 r. przez K. S. – L. i L. N. – reprezentowanego przez pełnomocnika T. L. Z wyjaśnień K. S. – L. wynikało, że w 2005 r. zawarła umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego położonego w K. k. C. o powierzchni 142 ha. Umowa została zawarta na czas nieokreślony i nie została nigdy wypowiedziana ani w inny sposób skuteczne rozwiązana. W imieniu wydzierżawiającego – L. N., na podstawie jego notarialnego pełnomocnictwa, występowała jego siostra T. L. Wiosną 2007 r. K. S. – L. wpłaciła do rąk własnych wydzierżawiającego łącznie 50.000 zł z tytułu nakładów, podatku rolnego i czynszu za przedmiot dzierżawy.
Jak ustalił dalej organ, L. N. złożył w sprawie dwa oświadczenia dotyczące prowadzonych w 2007 r. prac na spornych gruntach, które to oświadczenia pozostawały ze sobą w sprzeczności. W dniu 12 grudnia oświadczył, że jesienią 2006 r. osobiście wykonał prace uprawowe i dokonał obsiewu pól żytem ozimym, natomiast zbioru żyta dokonał za jego zgodą skarżący, a w 2007 roku prace żniwne i pożniwne wykonał skarżący w obecności właściciela. Wcześniej zaś, w oświadczeniu złożonym 16 listopada 2009 r. zeznał, że nie posiadał wiedzy na temat użytkowania spornych działek latem 2007 r.
Organ I instancji ustalił jednak, że z odebranych wyjaśnień wynikało, że na zlecenie skarżącego wykonany został zabieg talerzowania na działce nr 418/24. Okoliczność ta wynikała, bowiem również z oświadczenia I. K., ponadto wykonanie tego zabiegu potwierdzało wezwanie wystosowane w dniu 12 lutego 2008 r. w imieniu K. S. – L. przez W. L. do L. N. i skarżącego, o zaprzestanie naruszania posiadania polegającego, m.in. na zaoraniu w grudniu 2007 r. całości ww. obszaru za pośrednictwem wynajętego przedsiębiorstwa, co spowodowało utratę całości poplonu z jesieni 2007 r.
Za wiarygodne i istotne dla sprawy organy obu instancji uznały oświadczenia z dnia 6 lutego 2008 r. odebrane od W. H., C. H., T. H. – świadków K. S. – L. Na podstawie tych oświadczeń ustalono, że sporne grunty w 2007 r. były uprawiane na zlecenie K. S. – L. Ze złożonych oświadczeń wynikało również, że od 2005 r. do chwili obecnej prowadzili oni wszelkie prace polowe na dzierżawionym przez K. S. – L. gospodarstwie rolnym obejmującym sporne działki.
Na podstawie dokonanych ustaleń, w tym po przeprowadzeniu wszechstronnej analizy dokumentów zebranych w sprawie konfliktu kontroli krzyżowej pomiędzy skarżącym a K. S. – L., organy uznały, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem spornych działek rolnych w 2007 r. i nie prowadził na nich działalności rolniczej, o czym świadczył szereg faktów ustalonych w postępowaniu przed organem I instancji.
Ponadto zebrany w postępowaniu karnym materiał dowodowy został włączony do sprawy o przyznanie płatności postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...]. Jak wskazał organ odwoławczy, uzyskane w toku postępowania karnego zeznania potwierdziły jedynie informacje zawarte w oświadczeniach złożonych przez świadków w postępowaniu administracyjnym. Zatem materiał dowodowy zebrany w toku postępowania prokuratorskiego stanowił materiał uzupełniający, który potwierdził wcześniej zebrane informacje.
Oświadczenia świadków były w ocenie organu spójne z wyjaśnieniami K. S. – L. z dnia [...] lutego 2008 r. Zdaniem organu, zeznania świadków potwierdził sam odwołujący, który w zawiadomieniu skierowanym do Prokuratury Rejonowej w C. wskazując na fakt wtargnięcia wiosną i jesienią 2007 r. maszyn uprawowych firmy H. na zlecenie W. L., bez jego zgody i pod jego nieobecność. Organ odwoławczy uznał również za udowodnioną okoliczność wykonania zabiegu agrotechnicznego w postaci orki wykonanej przez G. na zlecenie L. N. Jednakże podobnie jak organ I instancji, stwierdził, że nie można w żaden sposób uznać, iż pojedyncze działania uprawowe wykonywane na zlecenie skarżącego lub też L. N. na spornych działkach, w postaci talerzowania działki nr 418/24 miały charakter trwałego, faktycznego władztwa nad rzeczą i mogą świadczyć o posiadaniu przez skarżącego spornych gruntów.
Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że w sprawie istotnym było ustalenie, czy spełnione zostały warunki wskazane w przepisach, tj. czy skarżący posiadał grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego – zadeklarowane we wniosku oraz czy rzeczywiście rolniczo gospodarował na tych gruntach. Wyjaśniono przy tym, że w zakresie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego władania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek, nie zaś sam tytuł prawny do gruntów.
WSA uznał, że w ustalonym przez organ administracyjny stanie faktycznym, z którego wynikało, że skarżący nie użytkował, jako posiadacz, w sposób wyżej przedstawiony, zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych, prawidłowo przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparci bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz 217, dalej: ustawa o płatnościach) zgodnie, z którym wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Nie ulega, zatem wątpliwości, że aby spełnić warunek utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok, grunty te muszą pozostawać w tym czasie w posiadaniu osoby ubiegającej się o przyznanie płatności. Stan posiadania na dzień 31 maja, może być miarodajny jedynie dla określenia wysokości przyznanego świadczenia.
Posiadanie, zatem powinno mieć charakter trwały. Natomiast związek posiadacza z rzeczą nie może zatem wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony.
Sąd I instancji wskazał, że jedynym zabiegiem rolniczym wykonanym na spornym gruncie przez skarżącego, na jego zlecenie, był zabieg talerzowania wykonany na działce nr 418/24 przez I. K. w okolicach sierpnia – września 2007 r. Dowodem na to, przyjętym przez organ za wiarygodny, poza samym oświadczeniem skarżącego, było oświadczenie świadka I. K. Słusznie również, zdaniem Sądu przyjęto, że pozostałe zgromadzone w sprawie dowody w postaci oświadczeń złożonych przez świadków C. H., A. H. i S. B., potwierdzonych materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w P. w oparciu, o który ustalono wykonywanie czynności uprawowych na spornych gruntach na zlecenie K. S. – L., jedynie potwierdziły to, że skarżący nie użytkował faktycznie spornych gruntów. WSA przyznał także rację organowi, że w istocie treść zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2008 r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej w C. przez skarżącego, w którym wskazywał na fakt wtargnięcia jesienią 2007 r., na pola objęte dzierżawą maszyn uprawowych firmy H. na zlecenie W. L, również potwierdzało stanowisko organu.
Prawidłowo, zatem przyjęto, że jednorazowe działanie polegające na wykonaniu na zlecenie skarżącego zabiegu talerzowania na jednej ze spornych działek, nie mogło świadczyć o tym, że skarżący faktycznie spornym gruntem władał i na nim rolniczo gospodarował. Z samego zaś faktu zawarcia przez skarżącego umowy dzierżawy spornych gruntów, co nie było w sprawie kwestionowane, nie wynikało, że skarżący spełnił przesłanki do przyznania płatności. Okoliczność tę uwzględniono natomiast odstępując od wymierzenia sankcji, gdzie organ uznał, że skarżący zgłaszając do dopłat ww. działki mógł działać w dobrej wierze.
Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie oraz zarzut, że wnioskowane przez skarżącego dowody ze świadków oraz dokumentów wskazujące na faktyczne i rzeczywiste użytkowanie przez niego dzierżawionych działek były konsekwentnie pomijane bez uzasadnienia i wyjaśnienia. Skarżący dysponował prawem do przeglądania akt sprawy i wielokrotnie, bez przeszkód z tego prawa korzystał. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącego, że wnioskowane przez niego dowody były pomijane bez uzasadnienia i wyjaśnienia, należy wskazać na znajdujące się w aktach sprawy postanowienia organu administracyjnego. W każdym przypadku, odmawiając dopuszczenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów, organ wskazywał przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i wcześniej uzasadnienie organu I instancji zawierało wyczerpującą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Reasumując WSA wskazał że, skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki, do przyznania mu wnioskowanych płatności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak słusznie ocenił organ, nie pozwalał na przyjęcie, że skarżący faktycznie władał spornymi gruntami i prowadził na nich działalność rolniczą. Wprawdzie, jak stwierdził organ można przyjąć w rozpatrywanej sprawie, że skarżący nie miał wpływu na wykonywanie działań na gruncie przez pracowników firmy H. na zlecenie K. S. – L., a zatem brakowało mu swobody zarówno w podejmowaniu decyzji związanych z uprawą gruntów, jak również w ich realizacji. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż niezależnie od przyczyny, która spowodowała, że skarżący nie wykonywał czy też nie mógł wykonywać działalności rolniczej na spornych gruntach, okoliczność ta spowodowała, że nie mógł on uzyskać pomocy w formie płatności do gruntów, których faktycznie nie uprawiał.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył K. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej w całości, ani nawet w części, pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie kasacyjne, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego
- - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach polegające na zastosowaniu przez Sąd I instancji w wydanym orzeczeniu nieobowiązujących przepisów ww. ustawy;
- 2) przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a.:
- a) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy postępowania administracyjnego art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach i 84 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym:
- a) pomijając w całości decyzje administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r.;
- b) pomijając prowadzone postępowanie nadzwyczajne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu odwoławczego z dniu [...] czerwca 2009 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania;
- c) nie dostrzegając naruszenia przez organy postępowania administracyjnego obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach i 84 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało, że stan faktyczny sprawy, na którym opierał się Sąd I instancji, był ustalony wadliwie.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedłożył pismo z dnia 31 maja 2012 r. zawierające uzupełnienie skargi kasacyjnej, ponadto pisma z dnia: 2 lutego 2010 r, z dnia 3 marca 2010 r., z dnia 31 marca 2010 r., z dnia 19 czerwca 2009 r.i wydruk ze strony internetowej oraz okazał wypis aktu notarialnego nr [...] na okoliczność faktu posiadania nieruchomości przez J. K. W kolejnych pismach, złożonych już po zamknięciu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarżący między innymi wnosił o otwarcie rozprawy na nowo, z uwagi na okoliczności ujawnione po jej zamknięciu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.
Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt. 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania analizowanej skargi kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach i art. 84 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te należy w całości uznać za nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.
Sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich na 2007 r. Zatem Sąd I instancji mógł rozstrzygać jedynie w granicach tej sprawy, a nie sprawy z wniosku K. S. – L. o przyznanie płatności i przedmiotem jego kontroli nie mogła być prawidłowość prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku tej osoby. Organy administracji miały obowiązek zbadać w przedmiotowym postępowaniu, czy skarżący wnioskujący o płatność, a nie inna osoba, spełnia wymogi ustawowe do jej przyznania. A sąd I instancji miał obowiązek skontrolować, tylko w granicach tej sprawy, czy postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z procedurą i czy ocena organów administracji ma uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że przedmiotowe postępowanie nie toczyło się w wyniku jego wznowienia, zatem organy nie badały istnienia przesłanek do wznowienia postępowania i przepisy art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. nie miały w tym postępowaniu zastosowania. Postępowanie wznowieniowe jest innym postępowaniem, postępowaniem odrębnym, nadzwyczajnym, które jak zauważył sam autor skargi kasacyjnej, toczy się niezależnie od postępowania w sprawie przyznania płatności - właściwego postępowania jurysdykcyjnego. Okoliczność, czy odrębnie prowadzone przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. postępowanie nadzwyczajne zostało wznowione z naruszeniem art. 145 §1 k.p.a., nie miała wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie.
Należy bowiem pamiętać, że ustawodawca mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd administracyjny w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) rozumienie przez to sprawę, w której została wydana zaskarżona decyzja (taką jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] marca 2010 r., w przedmiocie płatności na 2007 r.), bowiem granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05, Lex).
Wprawdzie art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub pojętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednak przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Oznacza to, że ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę odnosi się do zaskarżonej decyzji oraz bezpośrednio ją poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz postępowania, w którym decyzje te zapadły. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSN 678/2004, Lex).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach i art. 84 § 1 k.p.a. na wstępie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie, wskazał nieistniejąca jednostkę redakcyjną przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach. Jednak przywołując art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy niewątpliwie miał na myśli art. 3 ust. 2 pkt 2, bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że przywołując mylnie przepis, przytoczył treść art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach.
Zgodnie art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wymieniony w tym przepisie obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego związany jest ściśle z obowiązującą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a., stanowiącą, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem obowiązkiem organów administracji publicznej jest oparcie rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, akta administracyjne sprawy nie wskazują, by organy dopuściły się naruszenia tych zasad. Z analizy akt sprawy wynika, że organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym przedstawione przez skarżącego dokumenty. Organy przeprowadziły wszechstronną ocenę wszystkich dowodów, która została poczyniona bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i ma uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy wyjaśniły z jakich powodów nie uwzględniono stanowiska skarżącego w przedmiotowej sprawie, wskazały dowody, dla których uznano za niewiarygodne oświadczenia składane przez L. N. W sposób przekonywujący uzasadniły dokonaną ocenę oświadczeń świadków C. H., A. H. i S. B., potwierdzonych dodatkowo materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonowa w P. W rozpoznawanej sprawie istotnym było ustalenie czy zostały spełnione przez skarżącego przesłanki do przyznania wnioskowanej płatności określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach.
To jest, czy skarżący faktycznie jak posiadacz władał i użytkował zadeklarowane do płatności grunty rolne, bowiem jak już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, w zakresie uprawnień do otrzymania płatności bezpośrednich decydujące znaczenie ma fakt faktycznego trwałego władania i rzeczywistej uprawy zgodnie normami, zadeklarowanych gruntów. Zatem mając na względzie z regulację zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, na skarżącym spoczywał obowiązek udokumentowania rzeczywistego trwałego rolniczego użytkowania - gospodarowania na posiadanym gruncie. Jednak skarżący nie przedstawił w postępowaniu wiarygodnych dowodów, które wskazywałyby, że faktycznie to on użytkował rolniczo zadeklarowane do płatności grunty. Za takie użytkowanie nie można bowiem uznać, wykonanego na zadeklarowanym gruncie, na zlecenie skarżącego, w okolicach sierpnia i września 2007 r. jedynie zabiegu talerzowania na działce nr 418/24.
Gdy jednocześnie pozostałe zgromadzone w sprawie dowody tj. oświadczenia świadków C. H., A. H., S. B. i materiał dowodowy zebrany w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w P. wskazują, że na spornych gruntach rolnych w 2007 r. wykonywano stałe czynności uprawowe na zlecenie K. S. - L. W postępowaniu skarżący składał oświadczenia i dokumenty ukierunkowane na wykazanie, że posiada on ważną umowę dzierżawy, która uprawniała go do uzyskania płatności, a nie K. S. – L. Tę okoliczność jako zasadniczą kwestię w sprawie podniósł też skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia 31 maja 2012 r. zawierającym uzupełnienie skargi kasacyjnej i temu celowi służyło okazanie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wypisu z aktu notarialnego nr [...].
Jednak cywilnoprawne znaczenie ważności umowy pozostaje bez istotnego związku z oceną czy strona umowy dzierżawy stała się posiadaczem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie okolicznością prawnie istotną był natomiast stan posiadania przez skarżącego gospodarstwa rolnego tj. trwałego użytkowania rolnego, zaś tytuł prawny, który stanowiłby podstawę tego posiadania w istocie nie miał znaczenia. Zauważyć bowiem należy, że posiadanie nie musi się opierać na żadnym tytule prawnym, a prawo do dopłat nie ma związku z tytułem prawnym do gruntu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1118/2008). A jak już wyżej podkreślono, udzielenie pomocy w formie dopłat bezpośrednich, uzależnione jest wyłącznie od prowadzenia w sposób nieprzerwany na określonym gruncie działalności gospodarczej, co jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w przypadku skarżącego nie miało miejsca.
Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność odmowy przez organy przeprowadzenia niektórych dowodów wnioskowanych przez stronę, nie dowodzi o nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ administracji publicznej mając na względzie zapis art. 78 § 1 k.p.a. obowiązany jest uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, tylko w sytuacji gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ocena znaczenia danej okoliczności faktycznej dla rozstrzygnięcia sprawy dokonywana jest przez organ. Warto też dodać, że w razie gdy organ administracji stwierdzi, że żądanie przeprowadzenia dowodu złożono w celu przedłużenia sprawy, to może go nie uwzględnić. Jak wynika z akt sprawy, organy administracji odmówiły przeprowadzenia jedynie tych dowodów, które dotyczyły okoliczności niemających znaczenia dla sprawy, bowiem w ocenie Sądu kasacyjnego nie mają takiego znaczenia dowody zmierzające do wykazania, że innej osobie nie należy się płatność.
Badanie przez organy administracji jak i sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie, kwestii podnoszonej we wnioskach skarżącego, byłoby przekroczeniem granic sprawy. Wnioskowane przez skarżącego dowody mogły dotyczyć jedynie przedmiotu sprawy tj. kwestii przyznania płatności skarżącemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że wnoszący skargę kasacyjną podnosząc ten zarzut w nie sprecyzował, jakich konkretnie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odmówił przeprowadzenia. Takie uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia ocenę jego zasadności w zakresie nieuzasadnionej odmowy przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.
Reasumując powyższe uwagi należy zarzut naruszenia art., 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach uznać za nieusprawiedliwiony. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Treść tego przepisu po pierwsze wskazuje, że dopuszczenie i przeprowadzenie tego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Po drugie opinia biegłego ma na celu pomoc organowi administracji w ustaleniu okoliczności do wyjaśnienia, których konieczna jest wiedza specjalistyczna określonej dziedziny. Są to okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom nie jest możliwe.
Skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych dla zbadania czy prowadził zawnioskowane grunty zgodnie z normami z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Okoliczność ta pozostawała bez wpływu na ustalenie wstępnej, zasadniczej kwestii, czy skarżący był w roku 2007 faktycznym posiadaczem i użytkownikiem zadeklarowanych we wniosku o płatność gruntów rolnych.
Podsumowując, ponieważ nie doszło do naruszenia przez organy administracji zarzucanych przepisów postępowania k.p.a. i ustawy o płatnościach w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej strona skarżąca nietrafnie też zarzuciła naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona skarżąca nie zarzuca by uzasadnienie wyroku nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjna. Zarzucane przyjęcie "stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym" nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej jest w pełni możliwe.
Należy jedynie zauważyć, że rekapitulacja przebiegu postępowania administracyjnego z pominięciem poprzedniej decyzji organu I instancji, uchylonej decyzją Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. wobec, której to decyzji na wniosek skarżącego toczyło się postępowanie wznowieniowe, zakończone umorzeniem postępowania wznowieniowego, nie dowodzi, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan sprawy jest nie zgodny z rzeczywistym, bowiem podnoszona kwestia dotyczy odrębnego postępowania. Obowiązek przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można rozumieć, jako obowiązek szczegółowego, drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy. Przedstawienie stanu sprawy ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że Sąd administracyjny powinien odnieść się jedynie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do podniesionego w pkt 2 c petitum skargi kasacyjnej, twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy na którym opierał się Sąd, był ustalony wadliwie, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie zauważa, że w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w Uchwale Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 luty 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., z. 3 poz 39) stosownie, do którego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. W związku z tym zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy należy uznać za chybiony.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł też zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegające na zastosowaniu przez Sąd nieobowiązujących przepisów tej ustawy. Skarżący podkreślił, że brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 zastosowane przez Sąd obowiązuje dopiero od 15 marca 2008 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262, dalej: ustawa zmieniająca). W myśl mającego zastosowanie w sprawie przepisu przejściowego tj. art. 4 ustawy zmieniającej, w sprawie znajduje zastosowanie brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania tj. [...] maja 2007 r., a brzmienie to jest inne niż wskazał Sąd I instancji. Zdaniem skarżącego zastosowanie brzmienia właściwego art. 7 ust. 1 pkt 2 – "utrzymuje wszystkie grunty role zgodnie z normami" ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zgodnie z jego brzmieniem, skarżący nie miał obowiązku utrzymania gruntów zgodnie z normami przez cały rok. Zatem należały mu się dopłaty za okres, w którym bezspornie wykonał pewne prace na wnioskowanych gruntach.
Naczelny Sad Administracyjny zauważa, że norma prawa materialnego może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu, może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy miało ono wpływ na rozstrzygniecie, to jest jeśli na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego jego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (por. wyrok SN z 7 marca 2002 r., sygn. akt II CK 727/99 niepubl.).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy sytuacja taka nie zachodzi. Wprawdzie należy przyznać rację skarżącemu, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zacytował nowe, nieobowiązujące w stanie sprawy brzmienie przepisu art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Jednak dokonując oceny zgodności decyzji z obowiązującymi przepisami, które jak wynika z ich treści, zostały wydane w oparciu o właściwe brzmienie przepisów (sprzed dnia 15 marca 2008 r.), Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, co oznacza, że przy rozstrzyganiu wziął pod uwagę brzmienie przepisów, które winny mieć zastosowanie w sprawie.
Należy dodatkowo zauważyć, że błędny jest wniosek skarżącego wyprowadzony z pewnej różnicy brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, w stanie prawnym obowiązującym przed i po 15 marca 2008 r. Skarżący wystąpił o przyznanie na 2007 r. płatności bezpośrednich i uzupełniających do zadeklarowanych gruntów, zatem powinien był wykazać utrzymanie tych gruntów zgodnie z normami w całym roku, na który wnioskował przyznanie płatności, a nie za okres wykonania określonej pracy na gruncie. Ustawa o płatnościach w stanie prawnym obowiązującym w sprawie, nie zawiera uregulowania by płatność mogła być przyznana na wykonanie poszczególnych czynności uprawowych na gruncie.
Zatem błędne zacytowanie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Odnosząc się do wniosków i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego po zamknięciu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd rozpoznający sprawę zauważa, że wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione przed zamknięciem rozprawy, zatem otwarcie rozprawy na nowo nie znajduje uzasadnienia (art. 133 § 2 i § 3 p.p.s.a.). Nie należy zapominać, że sąd administracyjny zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Natomiast o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, rozstrzygnięcie zostanie wydane zgodnie z art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a.