Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 23 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/ Wa 2561/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] kwietnia 2015 r. na ul. M. w S. zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki Mercedes-Benz o nr rej. [...]. Pojazdem kierował Pan R. R. D., który wykonywał przejazd z ładunkiem drzew w imieniu przedsiębiorcy Pan A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: B. Organizatorem transportu była firma A. SP. Z O.O. z siedzibą W. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- - wysokość pojazdu członowego 6,15 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) - przekroczenie o 2,15 m - przekroczenie o 53,75 %,
- - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15000 złotych.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit b), ust. 2, art. 61 ust. 15, 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - zwanej dalej p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 - zwanej dalej udp), § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 305), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W szczególności organ wskazał, że zgodnie z art. 140aa ust.3 pkt 2 p.r.d. odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się karę pieniężną także na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewodem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust.
1. W związku z powyższym ustawodawca uznał, iż nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych parametrów. W procesie załadunku uczestniczył bowiem nie tylko sam kierowca pojazdu; co więcej - decydującą rolę w tych czynnościach, które wszak nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywał właśnie organizator transportu wydający ładunek do przewozu. Nie sposób zatem przyjąć, iż tylko jeden z podmiotów ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej umowy przewozu naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Wszak to nie przewoźnik ustala warunki transakcji, o tym decydują przecież strony transakcji.
W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż firma A. Sp. z o.o. jako organizator transportu miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Maksymalna dopuszczalna wysokość pojazdu określona przez przepisy nie może przekraczać w 4, 00 m. Kontrola wykazała przekroczenie wysokości pojazdu - 6,15 m, po odjęciu błędu pomiarów w wysokości 1%. Mimo tego organizator transportu umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. Zdaniem organu II instancji ta okoliczność jednoznacznie dowodzi, że strona miała wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu, wypuszczając na drogę pojazd nienonnatywny. W ten sposób organizator transportu pośrednio miał swój wkład w pogorszenie się nie tylko stanu technicznego dróg, ale też przyczynił się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Jakkolwiek podmiot będący organizatorem transportu nie ma możliwości ani uprawnień kontroli środka transportu, którym ładunek jest przewożony poza terenem przedsiębiorstwa to bezsprzecznym jest, że powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. To właśnie organizator transportu, który był obecny przy załadunku powinien zbadać możliwą wysokość pojazdu, na który dokonano załadunku wziąwszy pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.
Przesłuchany w toku prowadzonego postępowania administracyjnego kierowca jednoznacznie wyjaśnił: " Szef mówił, że drzewa mają około 5 metrów wysokości, więc powinny się mieścić po długości na powierzchni ładunkowej pojazdu. Na miejscu czekał Pan I. B., który zlecił transport drzew. Na miejscu okazało się, że drzewa, aby nie uszkodzić bulwy korzeniowej należy przewieźć w pozycji pionowej (...) Ja byłem przekonany, że drzewa będą przewożone w poziomie, więc jak Pan I. B. stwierdził, że drzewa mogą być przewożone tylko w pozycji pionowej to byłem również przekonany, że on posiada odpowiednie zezwolenie ze względu na przekroczenie dopuszczalnej wysokości." Ponadto przesłuchany w charakterze świadka prokurent zeznał, że drzewa musiały być przewożone pionowo i nie wiedział, że trzeba mieć zezwolenie na przejazd. To jego polecenia spowodowały umieszczenie drzew pionowo, w związku z tym organizator transportu godził się na powstanie naruszenia oraz niewątpliwie miał wpływ na jego powstanie.
Zatem strona pozwalając na wyjechanie na drogi publiczne pojazdu powinna mieć świadomość, że może on przekraczać dopuszczalne parametry. Jak się potem okazało w trakcie kontroli drogowej, wysokość pojazdu wynosiła 6,15 m. Strona godziła się zatem na przekroczenie przez pojazd członowy dopuszczalnych norm. Mając na uwadze złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznania kierowcy, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał je za wiarygodne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę uznając, że zebrany w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie świadczy o spełnieniu znamion odpowiedzialności skarżącej spółki jako załadowcy za powstałe naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka zleciła wykonanie usługi transportowej A. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą B. Zleceniobiorca przyjął zlecenie i wykonał je. Strona skarżąca, korzystając z usług transportowych profesjonalnego przedsiębiorcy, miała prawo oczekiwać, że zlecona usługa wykonywana będzie wykonana zgodnie z przepisami Prawa o ruchu drogowym. Od licencjonowanego przewoźnika można, a nawet należy wymagać znajomości przepisów prawa w zakresie transportu drogowego, w tym dotyczących zakazu wykonywania przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym.
W momencie, gdy okazało się, że przewóz drzew "w pionie" spowoduje nienormatywność pojazdu, powinien on odmówić wykonania usługi. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika złożonych na rozprawie, przewóz drzew miał się początkowo odbywać na terenie prywatnej nieruchomości, jednak ostatecznie odbył się po drodze publicznej wyłącznie z inicjatywy podmiotu wykonujące przejazd. Podczas wykonywania transportu z winy kierującego doszło do uszkodzenia świateł drogowych. Z tego powodu, już po zakończeniu transportu i wykonaniu zlecenia skarżący poinformował Policję o zaistniałym zdarzeniu, a kierujący został ukarany mandatem karnym, który przyjął.
Również po wykonaniu transportu przeprowadzona została kontrola przez ITD, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości i nałożono karę grzywny na podmiot zlecający usługę transportową tj. skarżącą spółkę.
Mając na uwadze powyższe nie można przyjąć, że organ w sposób nie budzący wątpliwości i przekonywujący wyjaśnił, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające odpowiedzialność załadowcy, a więc nie tylko stwierdzone zostało przekroczenie, co jest bezsporne, ale również, że załadowca miał wpływ lub godził się na owo naruszenie.
Tym samym Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że w sprawie nie doszło do szczegółowego ustalenia stanu faktycznego. Mając zaś na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, w oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie:
- 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. zwanej dalej także k.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, bowiem nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. nie przeprowadziły postępowania dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji wskazały dowody, które w sposób niebudzący wątpliwości potwierdziły wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej zawartej w art. 140 aa ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. zwanej dalej PRD) zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia;
- 2) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na wyjaśnieniach pełnomocnika złożonych już na etapie postępowania sądowego, z których miało wynikać, że przewóz miał się odbywać po terenie prywatnej nieruchomości, zaś wyjazd na drogę publiczną nastąpił wyłącznie z inicjatywy przewoźnika, podczas gdy powyższe okoliczności w żadnym razie nie wynikały ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zatem Sąd I instancji ocenił sprawę przez pryzmat własnych ustaleń i okoliczności nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym i aktach sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego, czym naruszył powołane przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3) przepisów prawa materialnego tj. art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. poprzez przyjęcie, że norma określona w art. 140 aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy podmiot dokonujących innych czynności związanych z przewozem wydał towar przewoźnikowi, podczas gdy odpowiedzialność podmiotów określonych w art. 140 aa ust. 3 pkt 2 jest odpowiedzialnością równoległą w stosunku do odpowiedzialności przewoźnika, a co za tym, idzie wydanie towaru przewoźnikowi i ustalenie jego odpowiedzialności nie zwalnia w żadnym razie z odpowiedzialności skarżącej jako podmiotu, który odpowiadał za zorganizowanie całego przewozu,
W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. organizator transportu (załadowca) przedmiotowego przejazdu, jakim niewątpliwie w tej sprawie była firma A. sp. z o.o. z siedzibą w W., odpowiada za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia (przekroczenie wysokości pojazdu), jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia.
Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było stwierdzenie, że zebrany w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie świadczy o spełnieniu znamion odpowiedzialności skarżącej spółki jako załadowcy za powstałe naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych.
Zdaniem Sądu I instancji organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości i przekonywujący, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające odpowiedzialność załadowcy, a mianowicie, że miał on wpływ lub godził się na to naruszenie. W szczególności nie zostało wyjaśnione, czy istniała konieczność wykonania przejazdu drogą publiczną, a nie jak to wyjaśniła strona skarżąca, była możliwość przejazdu drogą prywatną (w granicach parkingu). Do kogo należał wybór trasy przejazdu i czy bezsporna wina kierowcy i przewoźnika nie świadczą o braku wpływu załadowcy na przedmiotowe naruszenie. Czy przewoźnik świadomie godził się na to naruszenie, a załadowca nie miał takiej świadomości.
Szczegółowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności załadunku drzew i wykonanie przedmiotowego przejazdu przez przewoźnika było niezbędne do ustalenia zakresu odpowiedzialności poszczególnych podmiotów za naruszenie – przejazd pojazdem nienormatywnym.
Odpowiedzialność załadowcy – organizatora transportu przewidziana w art. 140aa ust. 3 pkt 2 opiera się nie na zasadzie obiektywnego naruszenia przepisów przez przewoźnika lecz zawiera elementy stopnia przyczynienia się (wpływu) i godzenie się na powstanie tego naruszenia – co należy zbadać w postępowaniu administracyjnym i przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe.
Stwierdzone braki w wyjaśnieniu przesłanek z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie pozwalały na ostateczne rozstrzygnięcie zakresu odpowiedzialności poszczególnych podmiotów za przedmiotowe naruszenie.
Dlatego też Sąd I instancji miał prawo uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do wpływu strony skarżącej na przedmiotowe naruszenie, a przede wszystkim, czy ewentualne godzenie się na naruszenie faktycznie miało miejsce i czy załadowca miał świadomość, że może ono wystąpić w sytuacji i że przejazd nie musiał odbywać się drogą publiczną, oraz czy wymagane jest specjalne zezwolenie na ten przejazd, i czy przewoźnik takie zezwolenie posiada. To na przewoźniku ciążył obowiązek sprawdzenia parametrów przejazdu i ewentualnie mógł odmówić przejazdu mając świadomość ryzyka naruszenia przepisów o ruchu drogowym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty procesowe skargi kasacyjnej kwestionujące stwierdzenie braku postępowania administracyjnego zarówno w zakresie postępowania dowodowego, a w konsekwencji pełnego i szczegółowego ustalenia faktycznego pozwalającego na jednoznaczne rozstrzygnięcie o spełnieniu lub niespełnieniu przesłanek z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. stanowią jedynie niedozwoloną polemikę z rozważaniami Sądu w tym zakresie.
Wymierzenie kary 15 000 zł załadowcy za przedmiotowe naruszenie w świetle częściowo ustalonych okoliczności faktycznych, które nie są kwestionowane przez zainteresowanych powinno być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu i skardze oraz podanych na rozprawie przed Sądem I instancji, i dopiero ustalenie, że istotnie załadowca miał wpływ na naruszenie i godził się świadomie na nie, pozwoliłoby na ostateczne rozstrzygnięcie co do jego odpowiedzialności za to naruszenie na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.
Natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przepisu art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. przez przyjęcie, że norma określona w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie znajdzie zastosowania w tej sprawie, gdy inny podmiot niż przewoźnik wydał towar przewoźnikowi, przede wszystkim jest chybiony, gdyż Sąd I instancji nie sformułował takiego poglądu, a po drugie jest całkowicie przedwczesny, gdyż Sąd I instancji nie przesądził, czy przepis ten nie mógłby mieć zastosowania, gdy zostanie ustalony w sposób szczegółowy stan faktyczny stanowiący dyspozycję tego przepisu.
Skoro okazało się, że żaden zarzut skargi kasacyjnej nie był skuteczny to brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku na mocy art. 185 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.