Uzasadnienie
I
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R.A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przywołał treść zaskarżonej decyzji, którą Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1369), nakładającą na R.A. karę pieniężną w wysokości 8.650,80 złotych z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 7 Kraków - Chyżne w miejscowości S., w km 730+180, strona lewa przez utwardzenie zjazdu ziemnego materiałem kamiennym (na szerokości 6,90 m na wjeździe, 4,60 m w środku zjazdu i na długości 10 m) bez zezwolenia od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzje te zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w związku z wynikami kontrolnego przejazdu po drodze krajowej nr 7. W toku postępowania dokonano wizji w terenie i stwierdzono, że zjazd ziemny został utwardzony materiałem kamiennym i poszerzony.
Organ uzasadniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że zarządca drogi krajowej nie kwestionuje istnienia spornego zjazdu. Postępowanie dotyczyło natomiast samowolnego utwardzenia istniejącego zjazdu materiałem kamiennym, czyli jego przebudowy, na którą wymagane było zezwolenie i które nie może być uznane za przeprowadzenie robót związanych z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych.
W skardze na powyższą decyzję R.A. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 30 oraz art. 4 pkt 18 i 20 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych, dających podstawę do ustalenia osoby bądź osób, które naruszyły pas drogowy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zastosowanie w sprawie winien mieć art. 30 ustawy o drogach publicznych, gdyż na skutek nadsypania zjazdu kamieniem, co miało charakter tymczasowy oraz stanowiło poprawę komfortu i wygody ruchu, nie nastąpiła jego przebudowa. Stwierdził przy tym, że jest w trakcie starań o uzyskanie stosownych zezwoleń na całkowitą przebudowę i utwardzenie zjazdu w sposób trwały.
Uzasadniając oddalenie skargi R.A. Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo zakwalifikował dokonane przez skarżącego utwardzenie zjazdu ziemnego materiałem kamiennym, jako dokonanie przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd powołując treść przepisów stanowiących podstawę wydania rozstrzygnięć w tej sprawie stwierdził, że przy interpretacji pojęcia "przebudowa" drogi (zjazdu) należy sięgnąć również do definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 7a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Pojęcie "przebudowy" należy odnieść do szerszej, niż utrzymywanie - ingerencji w substancję budowlaną, polegającej na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest np. zjazd, mogącą dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, w tym charakterystycznych parametrów, takich jak nawierzchnia. Ingerencja ta - zdaniem Sądu - związana jest m.in. ze zmianą sposobu użytkowania obiektu.
Organ prawidłowo przyjął, że utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym, a więc wykonanie nowego elementu obiektu, nie może być traktowane jako przeprowadzenie robót związanych wyłącznie z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych. Utrzymanie zjazdu może polegać wyłącznie na dokonaniu pewnych czynności porządkowych i konserwacyjnych, a więc nieingerujących w istotę obiektu. Do takich czynności nie należy podwyższanie parametrów technicznych, które polegało na utwardzeniu nawierzchni zjazdu.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 78 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że przedłożone wnioski dowodowe na okoliczność ustalenia osoby bądź osób, które naruszyły pas drogowy nie wymagały uwzględnienia, gdyż fakt utwardzenia zjazdu materiałem skalnym nie był w toku postępowania negowany przez stronę. Złożone wnioski miały dotyczyć okoliczności istnienia od lat spornego zjazdu, co nie było przedmiotem wątpliwości organu. Bez znaczenia była również kwestia wykazania przyczyn, dla których konieczne było utwardzenie zjazdu.
W konkluzji Sąd stwierdził, że dla zakwalifikowania danego zachowania, jako przebudowy zjazdu, w rozumieniu art. 29a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, należy wykazać, iż strona bez zezwolenia dokonała jakichkolwiek zmian parametrów użytkowych drogi. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, strona dokonała samowolnie utwardzenia spornego zjazdu ziemnego materiałem skalnym, co dawało podstawę do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Mając to na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
II
W skardze kasacyjnej R.A. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 30 oraz art. 4 pkt 18) i 20) ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a nadto umorzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych przyjął, że w sprawie doszło do "przebudowy" istniejącego zjazdu, podczas, gdy skarżący wykonywał prace w zakresie utrzymywania zjazdu. Sąd dokonał błędnej i zbyt szerokiej interpretacji tego przepisu wskazując, że dotyczy on prac, które w najmniejszym stopniu zmieniają charakterystyczne parametry zjazdu. Przepis ten został więc niewłaściwie zastosowany. Na okoliczność ustalenia charakteru zjazdu oraz jego istnienia w obecnych rozmiarach skarżący wniósł o przesłuchanie świadków, jednakże dowód ten nie został przeprowadzony.
Sąd przyjął, że doszło do naruszenia pasa drogowego, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia faktu wysypania na powierzchni zjazdu kamienia. Bezpodstawne i niepoparte dowodami jest przyjęcie przez Sąd, że istniejący zjazd był zjazdem ziemnym. Pomimo rażącego naruszenia prawa materialnego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały w sposób prawidłowy. W konkluzji skarżący stwierdził, że zakres przeprowadzonych prac (wysypanie na powierzchnię zjazdu kamienia) wskazuje, iż miały one charakter konserwacyjno - porządkowy, zmierzały do zwiększenia komfortu i wygody ruchu oraz miały na celu utrzymanie istniejącego zjazdu w należytym stanie, a zatem zastosowanie winien mieć w tej sytuacji art. 30 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na błędną wykładnię tego przepisu Sąd I instancji zaakceptował, iż nie został on w sposób prawidłowy zastosowany.
W piśmie z dnia 6 sierpnia 2007 r. zatytułowanym "wniosek dowodowy" skarżący domagał się dopuszczenia dowodu z dokumentu sporządzonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K., Rejon w N. z dnia [...] kwietnia 2006 r., na okoliczność potwierdzenia, że zjazd istniał przed jego utwardzeniem i poszerzeniem, a ponadto na okoliczność braku map, bądź dokumentów potwierdzających stan prawny i faktyczny na gruncie.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zakres jej badania przez Naczelny Sąd Administracyjny doznaje ograniczenia z uwagi na obowiązującą w postępowaniu kasacyjnym zasadę związania tego sądu granicami podlegającej rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zakreślone jest zarzutami podniesionymi przez kasatora. Ponieważ podniesione zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732).
Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 przywołanego przepisu), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 art. 174). Błędna wykładnia, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to mylne rozumienie określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Konstruując skargę kasacyjną należy jej zarzuty odnieść do zaskarżonego orzeczenia, wskazując przepisy prawa materialnego bądź procesowego, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny stosując je niewłaściwie lub też błędnie wykładając, a nadto, w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na drugiej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., należy wykazać wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadmnistracyjnej.
Naruszenie prawa może polegać także na zaniechaniu zastosowania przepisu, który w określonym stanie faktycznym powinien być zastosowany. W takim wypadku w skardze kasacyjnej należy wskazać pominięty przepis i uzasadnić, dlaczego winien on lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Na wstępie należy przypomnieć, że kontroli kasacyjnej został poddany wyrok Sądu I instancji oddalający skargę R.A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nakładającą na skarżącego karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego przez utwardzenie zjazdu ziemnego materiałem kamiennym (przebudowę zjazdu) bez zezwolenia zarządcy drogi.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wymaga wpierw podkreślenia, że skarżący oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 30 oraz art. 4 pkt 18) i 20) ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze podniesione zarzuty i przywoływaną na wstępie rozważań zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że oparcie jej zarzutów tylko na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, że skarżący nie kwestionuje m.in. ustaleń dowodowych i ich oceny dokonanych przez organ i aprobowanych przez Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów są nieusprawiedliwione z następujących powodów. Po pierwsze, skarżący zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 30 oraz art. 4 pkt 18) i 20) ustawy o drogach publicznych nie wykazał, na czym polegało mylne zrozumienie przez Sąd norm prawnych zawartych w tych przepisach i jak należy te przepisy prawidłowo wykładać. Raz jeszcze należy podkreślić, że błędna wykładnia to mylne rozumienie określonej normy prawnej.
Zgodnie z treścią przepisu art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust.
- 4. Przepis art. 29a ust. 1 pkt 1, jak również ust. 3 tego artykułu (określający termin płatności kary, o której mowa w ust.
- 1) zostały powołane, jako podstawa prawna decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej z tytułu przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący stawiając omawiany zarzut nie naprowadził jakichkolwiek okoliczności świadczących o tym, że Sąd I instancji popełnił błąd w rozumieniu treści tych przepisów i w konsekwencji zaakceptował decyzję wydanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na ich podstawie.
Zauważyć należy, że naruszenie przepisu art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych skarżący łączy z zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 30 ustawy o drogach publicznych, to jest niezastosowaniem tego przepisu, czyli wadliwym uznaniem, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej w nim określonej. Zdaniem skarżącego, to właśnie przepis art. 30 ustawy o drogach publicznych winien mieć zastosowanie w sprawie. W myśl tego przepisu utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Aby rozstrzygnąć kwestię, czy prawidłowo organ uznał, że wykonanie przez skarżącego nawierzchni nie może być traktowane jako określone w tym przepisie przeprowadzenie "robót utrzymaniowych zjazdu", a które to stanowisko podzielił Sąd I instancji, koniecznym jest przywołanie ustawowej definicji pojęcia "utrzymanie drogi", określonej w punkcie 20 art. 4 ustawy o drogach publicznych, również powoływanego w ramach zarzutów skargi kasacyjnej.
Ustawodawca wyjaśnił, że "utrzymanie drogi" (art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych) oznacza wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej.
Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w wyroku Sądu I instancji stwierdzono, że zachowanie skarżącego polegało natomiast na dokonaniu zmian parametrów spornego zjazdu (podniesieniu jego standardu), a przez to nie może zostać zakwalifikowane, jako "utrzymywanie zjazdu", o którym mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych. Utwardzenie zjazdu polegające na nadsypaniu go materiałem kamiennym, dokonania czego skarżący nie kwestionował i nie kwestionuje, doprowadziło bowiem w istocie do jego przebudowy. Pojęcie "przebudowy drogi" ustawodawca zdefiniował natomiast w punkcie 18 art. 4 ustawy o drogach publicznych wskazując, że przez to pojęcie należy rozumieć wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.
Dokonując interpretacji pojęcia "przebudowa drogi" - w rozpoznawanej sprawie "drogi zjazdowej" - Sąd I instancji trafnie odniósł się do definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 7a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przyjmując za orzekającym w sprawie organem, że utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym, a więc wykonanie nowego elementu obiektu, nie może być traktowane jako przeprowadzenie robót związanych wyłącznie z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych, gdyż doprowadziło do podwyższenia jego parametrów technicznych. Wykonywanie robót konserwacyjnych, czy porządkowych, zmierzających do zwiększenia wygody ruchu, o których mowa w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, aby mogło być kwalifikowane, jako "utrzymanie drogi", nie może polegać na wykonywaniu robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych istniejącej drogi, gdyż wykonywanie takich robót ustawodawca kwalifikuje jako "przebudowę drogi" (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych).
Zasadniczym powodem braku skuteczności podważenia zaskarżonego wyroku przy tak sformułowanych zarzutach jest to, że podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego kasator zdaje się zupełnie pomijać, że kwestionowanie, iż podwyższanie parametrów technicznych, które polegało na utwardzeniu nawierzchni zjazdu należy do sfery ustaleń dowodowych, nie do sfery prawa materialnego, które określa jedynie skutki ustaleń dowodowych i ocen w postaci nałożenia kary pieniężnej w razie zaistnienia określonych przesłanek. O zaistnieniu przesłanek nałożenia kary w tej sprawie zadecydowały natomiast wyłącznie ustalenia faktyczne, to jest fakt, że skarżący bez zezwolenia dokonał podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych poprzez samowolne utwardzenie spornego zjazdu, co dawało podstawę do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
O tym bowiem, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów decydują ustalenia dowodowe i ocena tych ustaleń, a te można zwalczyć jedynie poprzez postawienie odpowiedniego zarzutu opartego o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej kasator nie postawił żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a zatem nie podważył stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący w istocie powiela argumentację przedstawianą w toku postępowania, eksponując elementy - jego zdaniem - wskazujące na brak przesłanek do nałożenia kary. Wymaga przy tym podkreślenia, że skarżący w toku postępowania nie zarzucił żadnych uchybień popełnionych przy ustalaniu stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia, że sporny zjazd jest zjazdem ziemnym, a które to uchybienia miałby zaakceptować Sąd I instancji oddalając skargę. Tylko zaś wykazanie, że do takich uchybień procesowych doszło, mogłoby - przy uznaniu stawianych zarzutów za zasadne - skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Powoływany w piśmie z dnia 6 sierpnia 2007 r. zatytułowanym "wniosek dowodowy" dokument z dnia [...] kwietnia 2006 r. sporządzony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, którego dopuszczenie skarżący wnioskował na okoliczność potwierdzenia, że zjazd istniał przed jego utwardzeniem i poszerzeniem oraz na okoliczność braku map, bądź dokumentów potwierdzających stan prawny i faktyczny na gruncie, stanowi w istocie powielenie argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, jak i prezentowanej przez skarżącego w toku postępowania. Argumentacja ta w żaden jednak sposób nie mogła wpłynąć na podważenie zaskarżonego wyroku, bowiem dotyczy ona okoliczności, która w sprawie była bezsporna tak dla orzekającego organu, jak i Sądu I instancji, że ów zjazd istniał przed jego utwardzeniem i poszerzeniem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała skutecznie stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, w którym Sąd ten dokonał prawidłowej wykładni przepisów zastosowanych przez organ w tej sprawie, to jest przepisów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.