Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2885/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym.
Wskazaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OW NFZ) z dnia [...] lutego 2014 r., którą ustalono, że K. S. jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od 1 stycznia 1999 r. do nadal, a to z tytułu prowadzenia przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej zarejestrowanej pod numerem wpisu [...]. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 581; dalej: ustawa o świadczeniach).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z "Zaświadczenia" wydanego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z [...] grudnia 2013 r. wynika, że ubezpieczony w zeznaniach podatkowych za lata: 1998-2005, 2010-2012 oraz za 2007 r. nie wykazywał przychodów i kosztów z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Ponadto z oświadczenia ubezpieczonego z [...] grudnia 2013 r. wynika, "(...), że w latach 2010 i 2012 nie wykonywałem pozarolniczej działalności gospodarczej i nie uzyskiwałem z tego tytułu żadnych przychodów". Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że prawomocną decyzją z [...] grudnia 2009 r. ZUS ustalił, że ubezpieczony podlegał obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej w okresie: 1 stycznia 1999 r. - 23 maja 2006 r. oraz od 1 listopada 2006 r. do nadal.
Wobec powyższego Prezes NFZ stwierdził, że skoro ubezpieczony podlegał obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej, to również podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu.
K. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania ustalonego przez organ stanu faktycznego - w szczególności co do faktu prowadzenia działalności gospodarczej - skutkującego naruszeniem prawa materialnego. Skarżący podniósł, że działalność gospodarcza co prawda faktycznie została przez niego zarejestrowana, ale w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 19 września 2008 r. jej nie prowadził.
Sąd I instancji wskazał szereg przepisów regulujących - na przestrzeni lat, obejmujących okres, którego dotyczy rozpoznawana sprawa - powszechny obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego. Powołał w szczególności: art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach - także w brzmieniu zmienionym przez art. 12 ustawy z 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw - wskazując na wynikające z tych przepisów regulacje co do podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez osoby prowadzące działalność pozarolniczą.
W ocenie Sądu I instancji skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wykazujących, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w kontrolowanym okresie. Okoliczność, że nie rozliczał podatków za niektóre okresy nie oznaczała bowiem, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. W tej sytuacji zaświadczenie wydane przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z [...] grudnia 2013 r. z którego wynika, że ubezpieczony w zeznaniach podatkowych za lata: 1998-2005, 2010-2012 oraz za 2007 r. nie wykazywał przychodów i kosztów z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie mogło być uznane za wystarczające do wykazania zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ma bowiem żadnej zależności między obowiązkiem ubezpieczenia społecznego (zdrowotnego) i obowiązkiem podatkowym.
Dalej WSA wywiódł, że dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika data rozpoczęcia wykonywania działalności, jej zawieszenia, wznowienia oraz zaprzestania. Powołując m.in. art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Sąd I instancji wywiódł, że wpis do ewidencji działalności, choć nie przesądza faktycznego prowadzenia działalności, to jednak prowadzi do domniemania prawnego w tym zakresie. Nie jest przy tym istotne, czy prowadzący działalność gospodarczą uzyskuje z tego tytułu przychody. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Mając powyższe na uwadze, WSA doszedł do przekonania, że organy NFZ prawidłowo przyjęły, że skarżący nie obalił skutecznie domniemania wynikającego z art. 14 ust. 1 u.s.d.g., że prowadził działalność gospodarczą.
Sąd stwierdził też, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Rozstrzygnięcia organów zostały wydane na podstawie wystarczającego i prawidłowo zebranego materiału dowodowego, które zostało uzasadnione w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 80 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) i art. 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie, przez Sąd, niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że zebrany materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, a także przez uznanie, że organy administracyjne w sposób właściwy, oceniły zebrane dowody z uwzględnieniem reguł określonych w art. 7 i 77 k.p.a.
Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. orzeczenie, że w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 19 września 2008 r. skarżący nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Wobec powyższego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku ogranicza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wyjątkiem opisanym w powołanym wyżej art. 183 § 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Konsekwencją tak rozumianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną jest wymóg prawidłowego określenia zarzutów - przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym (zdaniem strony) uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach określonych art. 174 p.p.s.a. Ponieważ w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - konieczne jest wykazanie tego rodzaju związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a zaskarżonym orzeczeniem, który będzie świadczył o możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - podlegając zasadzie dyspozycyjności - nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast władny samodzielnie badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane ramach w podstawach kasacyjnych, ani też domyślać się w czym naruszenie mogło się przejawiać.
Rozpoznając sprawę według przedstawionych zasad Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosku takiego nie usprawiedliwia oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenie przepisów postępowania wskazanych w jej petitum, a to art. 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 77 k.p.a.
Oceniając zasadność tak postawionych zarzutów trzeba wskazać, że art. 2 p.u.s.a. stanowi jedynie, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Zarzut naruszenia tego przepisu jest więc niezrozumiały.
Odnośnie zaś unormowań zawartych w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że regulacje te mają charakter przepisów ustrojowych, które sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca.
Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Analogicznie do tego, co wyżej zostało już powiedziane, ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z powyższej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Wskazanie na naruszenie przytoczonych przepisów jak i artykułu 141 § 4 p.p.s.a. (określającego jedynie elementy uzasadnienia wyroku) nie może zatem być ocenione jako skuteczny zarzut wadliwego uznania przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych za wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji.
Podważając zaś prawidłowość ustaleń faktycznych sprawy zarzutem naruszenia art. 77 k.p.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej tego artykułu (składającego się z czterech paragrafów). Co do zasady uchybiono więc wymogowi powołania - w ramach podstaw kasacyjnych - konkretnego przepisu prawa. W kontekście całokształtu zarzutu nie ma jednak wątpliwości, że powyższy zarzut dotyczy regulacji zawartej w § 1 art. 77, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Nie ulega też kwestii, że zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organach administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należy jednak podkreślić, że o zakresie ustaleń faktycznych sprawy, o tym jakie fakty mają znaczenie dla jej załatwienia decydują norma prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że - z uwagi na brak zarzutów naruszenia powołanych w sprawie przepisów prawa materialnego - poza sporem jest, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej jest okolicznością istotną z punktu widzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Skargą kasacyjną nie jest też kwestionowane, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej stwarza domniemanie prawne prowadzenia tej działalności. Niewątpliwie istnieje możliwość obalenia tego typu domniemań. Jednakże ciężar obalenia domniemania prawdziwości danych zawartych w urzędowej ewidencji - wypis z której stanowi dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a. - spoczywa na osobie zainteresowanej podważeniem zgodności wpisu z rzeczywistym stanem rzeczy. W tym zakresie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie obligują zatem organów do gromadzenia z urzędu dowodów na okoliczność faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej - celem obalenia domniemania prawnego w tym zakresie.
Dowody zaoferowane odnośnie tej materii przez stronę były zaś poddane ocenie i brak podstaw by za wadliwe uznać stanowisko, że przedłożone deklaracje podatkowe nie podważają domniemania prawnego prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd I instancji miał zatem uzasadnione podstawy ku temu, by podzielić stanowisko organu, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wykazujących, że nie prowadził działalności gospodarczej, czy też zaprzestał prowadzenia tej działalności w kontrolowanym okresie. Zasadnie też, przy ustalaniu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia kwestii podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, wzięto pod uwagę decyzje w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej we wskazanych okresach – które nie tylko ostatecznie ale i prawomocnie przesądzały te kwestie.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).