Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2348/08 oddalił skargę G. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. W. nałożył na G. B., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe "A. T", karę pieniężną za wykonywanie przewozu odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia w wysokości 6000 zł oraz za brak aktualnego badania okresowego tachografu w wysokości 1000 zł. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w czasie kontroli w dniu 23 maja 2007 r., z której sporządzono protokół kontroli podpisany przez kierującego pojazdem – W. Sz.. Według kierującego pojazdem przewożony ładunek nie był odpadem.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 13 lutego 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej naruszenie przepisów o wykonywaniu transportu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, czy przewożony ładunek należało traktować jako odpad, czy jako półprodukt. Istotne dla określenia kategorii przewożonego ładunku było to, czy przewóz zleciła firma K. sp. z o.o., dla której ten ładunek (zrębki defibracyjne) miał być półproduktem, czy firma B. Inwestycje sp. z o.o. jako zbywca towaru.
Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. W. decyzją z dnia [..] lipca 2008 r. nałożył na G. B. karę pieniężną w kwocie 6000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu przewożony ładunek (zrębki defibracyjne) zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach były odpadem. Spółka "B. I." była uprawniona do wytwarzania odpadów, które przewoziła G. B. na zlecenie firmy "K". Przewożony ładunek został zakwalifikowany decyzją z dnia 23 sierpnia 2006 r. Starosty Myśliborskiego jako odpad pod kodem 030105, zatem na jego transport wymagane było zezwolenie.
Odwołując się od tej decyzji, G. B. wnosiła o jej uchylenie i umorzenie postępowania.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 7.2 załącznika do tej ustawy, art. 3 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że zrębki defibracyjne są, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpadem.
W ocenie organu nie miało znaczenia w sprawie, kto był zbywcą tych zrębków, a kto ich nabywcą. Jeżeli chodzi o skategoryzowanie zrębków defibracyjnych jako odpad, to Główny Inspektor powołał się na pismo z dnia 27 maja 2008 r. spółki "B. Inwestycje", w którym spółka ta stwierdziła, że spółka "K." kupuje od niej zrębki defibracyjne jako półprodukt do produkcji płyt wiórowych. Ponadto w piśmie z dnia 23 maja 2007 r. spółka Kronopol potwierdziła zakupywanie od firmy "B. I." zrębków defibracyjnych. Na dokumencie przewozowym (dokument obrotu) również użyto określenia zrębki defibracyjne iglaste. Produkt ten wg decyzji Starosty Myśliborskiego został zakwalifikowany jako odpad pod kodem 030105. Każdorazowo spółka "B.I." wystawiała przewoźnikowi dokument obrotu ze wskazaną nazwą odpadu, natomiast zdaniem organu administracji posiadacz odpadów nie jest zobowiązany każdorazowo wystawiać kartę odpadów, gdyż może to robić zbiorczo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznał skargę G. B. na tę ostateczną decyzję. Sąd I instancji podkreślił, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy przewożony ładunek był odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach i rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów. Według art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Stosownie natomiast do § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup, w tym pkt 3) odpady z przetwórstwa drewna oraz z produkcji płyt i mebli, masy celulozowej, papieru i tektury - 03. Według tego katalogu do odpadów z grupy 030105 należą trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 030104 (czyli zawierające substancje niebezpieczne). Do takiej kategorii jako odpady Starosta Myśliborski zaliczył pozostałości z produkcji, których obowiązek miała pozbywać się spółka "B. I." uprawniona do ich wytwarzania.
Sąd I instancji zaznaczył, że spółka "B. I." w piśmie z 27 maja 2008 r., załączając decyzje Starosty Myśliborskiego, informowała Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, że przewozy zrębków defibracyjnych wykonywała m.in. firma A.-T. G. B.. Przewożony przez przedsiębiorcę ładunek określono jako odpady drzewne przekazywane spółce "K.", która zlecała ich transport wykorzystując zrębki defibracyjne jako półprodukt do produkcji płyt wiórowych. Spółka przesłała również kopie zbiorczych kart przekazania odpadów drzewnych spółce "K." w maju 2007 r. Z kart tych wynika, że skarżąca przewoziła w maju 2007 r. odpady ze spółki "B. I." do spółki "K.".
Zdaniem Sądu I instancji nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że pobierając ładunek z magazynu odpadów nie wiedziała co stanowiło przedmiot transportu. Sąd I instancji podkreślił, że zabezpieczony w czasie kontroli przewozu dokument obrotu nr [...] wystawiony był przez spółkę B. I. dla odbiorcy – spółki "K.". Na dokumencie tym został określony przewoźnik (A.-T.) oraz podano nr rej. pojazdu - [...] i nr rej przyczepy –[...], a także nazwisko kierowcy – W. Sz. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia organu dotyczyły kontrolowanego przewozu. Dokument ten stwierdza, że przewożony był ładunek "zrębki defibracyjne iglaste", które zostały pobrane z magazynu "M. O. I.". Skoro G. B. nie miała stosownego zezwolenia na przewóz odpadów, organ administracji publicznej był władny nałożyć karę pieniężną zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w wysokości wskazanej w lp. 7.2 załącznika do tej ustawy.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. G. B. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30ִsierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- – art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) poprzez uznanie, że w tym przypadku nie będzie miał zastosowania ww. przepis, zgodnie z którym przepisów art. 93 ust. 1- 3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło na skutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący nie mógł przewidzieć, mimo iż przesłanki do zastosowania niniejszego przepisu zachodziły i w takiej sytuacji właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania;
- - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz. 251) w związku z § 2 pkt 3 oraz załącznikiem "Katalog odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych" rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) przez przyjęcie, że zrębki defibracyjne stanowią odpady.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że przewożone zrębki defibracyjne stanowiły odpad, na przewóz których skarżąca powinna posiadać stosowne zezwolenie. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z definicją odpadów zawartą w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia jest zobowiązany. W tej sprawie transport był wykonywany na zlecenie przedsiębiorstwa "K.".
Zatem po dokonaniu załadunku to odbiorca był posiadaczem i dysponentem ładunku. Warunkiem koniecznym do uznania ładunku za odpad jest także ustalenie, czy posiadacz ładunku pozbywa się go lub zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Spółka "K." nie miała bowiem zamiaru pozbywać się towaru, gdyż był on przeznaczony do dalszej przeróbki. Nie miał także obowiązku pozbycia się tego towaru, gdyż taki wymóg mógłby wynikać jedynie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub prawomocnej decyzji administracyjnej, a takiej podstawy w toku postępowania nie stwierdzono.
W świetle tych okoliczności, należy zdaniem skarżącej stwierdzić, że spółka "K." nie spełniło jakiegokolwiek z tych warunków, gdyż przewożony towar był półproduktem przeznaczonym do wytwórni płyt wiórowych i podlegał dalszemu przetworzeniu w zakładzie.
Z wymienionych względów G. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a granice te wyznaczają zarzuty wynikające z powołanej podstawy skargi z art. 174 p.p.s.a. Z urzędu NSA bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
W niniejszej sprawie skarżąca wyznaczyła zakres badania skargi kasacyjnej do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a konkretnie naruszenia dwóch przepisów art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251), zwanej dalej ustawą o odpadach, w zw. z § 2 pkt 3 oraz załącznikiem "Katalog odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych" rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez błędną wykładnię tych przepisów.
Skoro skarżąca nie podniosła innych zarzutów kasacyjnych, a w szczególności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych przez organ orzekający o karze a stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a następnie w pełni zaakceptowanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca przewoziła przedmiotowy ładunek w postaci "zrębków defibracyjnych iglastych", posiadając dokument obrotu 2007/WZ84/03384, na którym to dokumencie wyraźnie określono rodzaj ładunku i nie może obecnie zasłaniać się nieświadomością co do rodzaju przewożonego ładunku.
Natomiast strona skarżąca jako profesjonalna firma zajmująca się transportem drogowym i przewozem różnych ładunków winna zadbać o to, aby w przypadku przewożenia specjalnych ładunków, jakimi są odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach i rozporządzenia, uzyskać stosowne zezwolenie. Nie było żadnych przeszkód, aby przewoźnik upewnił się przed dokonaniem przewozu przedmiotowego ładunku, czy aby nie zachodzi potrzeba uzyskania dodatkowego zezwolenia na przewóz tego rodzaju ładunku.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zarówno organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, jak również Sąd I instancji nie miały żadnych wątpliwości co do rodzaju przedmiotowego ładunku i zakwalifikowania go jako odpady podlegające szczególnym wymogom transportowym.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w świetle powołanych w zaskarżonej decyzji przepisach art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia przewożone zrębki defibracyjne były odpadami z przetwórstwa drewna (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach transport tych odpadów wymagał uzyskania zezwolenia.
Na podkreślenie zasługuje bezsporna okoliczność, że decyzją Starosty Powiatu Myślibórz z dnia 23 sierpnia 2006 r. zrębki defibracyjne iglaste, które były przewożone w czasie kontrolowanego transportu, zostały zaklasyfikowane jako odpady inne niż niebezpieczne z grupy 030105 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir).
Nie można zatem zarzucać Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenie wykonawcze poprzez przyjęcie, iż zrębki defibracyjne stanowią odpady.
Fakt, że nabywca tych zrębków defibracyjnych wykorzystywał je jako półprodukt do produkcji wyrobów płyt wiórowych nie pozbawiał tej substancji charakteru odpadów. Ustawa o odpadach bowiem przewiduje możliwość recyklingu.
Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 posiadacz odpadów jest obowiązany w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi i w tym przypadku właśnie przedmiotowe odpady w postaci zrębków defibracyjnych przeznaczone były do recyklingu poprzez wykorzystanie ich jako półprodukt do produkcji płyt wiórowych.
Niezrozumiale jest tu zatem twierdzenie strony skarżącej, że koniecznym do uznania ładunku za odpad było ustalenie, że celem przedmiotowego ładunku było jego pozbycie się, a nie jak w tym przypadku przewóz do zakładu w celu dalszego przerobu jako półproduktu do produkcji płyt wiórowych.
O charakterze danego ładunku nie decyduje cel przeznaczenia lecz zaliczenie przedmiotowej substancji do jednej z kategorii, określonej w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, a poprzez pojęcie "pozbycie się" tych substancji należy rozumieć również przeznaczenie jej do recyklingu, a więc jako półproduktu do produkcji wyrobów pełnowartościowych.
Stąd też przeznaczenie przedmiotowego ładunku w postaci zrębków defibracyjnych iglastych do produkcji płyt wiórowych przez odbiorcę tego ładunku nie mogło wpłynąć na skutki prawne zaklasyfikowania tej substancji jako odpadów w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy o odpadach i rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów na mocy decyzji Starosty Myśliborskiego z dnia [...] lipca 2007 r.
Zarzut strony skarżącej, że przedmiotowe zrębki defibracyjne nie mieszczą się w kategorii – kodzie odpadów 030105 – trociny, wióry, ścinki, drewno i fornir inne niż wymienione w kodzie 030104 wynikającej z przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów jest nietrafny, gdyż po pierwsze - to ww. decyzja starosty ma charakter wiążący, a po drugie - istotnie substancja ta pochodząca z przeróbki drewna jest takim samym odpadem jak trociny lub wióry ewentualnie ścinki.
Reasumując powyższe rozważania należało dojść do przekonania, że uznanie przedmiotowego ładunku jako odpadów podlegających w zakresie transportu wymogowi uzyskania zezwolenia na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach nie naruszało przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. § 2 pkt 3 rozporządzenia powołanych w skardze kasacyjnej.
Nie został również naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie, gdyż rzeczywiście nie było żadnych podstaw faktycznych do zastosowania tego przepisu.
Należy stwierdzić, że istotnie w niniejszym przypadku naruszenia przepisów ustaw o odpadach nie wystąpiły zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przedmiotowy przewóz nie mógł przewidzieć, a na pewno taką okolicznością nie jest "rzekomy" brak świadomości przewoźnika co do charakteru ładunku, który przewoził podczas kontrolowanego przewozu.
Jak już zaznaczono wyżej, przewoźnik dokładnie orientował się jaki ładunek przewozi, gdyż odbierał ten ładunek wraz ze stosownym dokumentem obrotu, z którego wynikał rodzaj przewożonej substancji.
Skarżąca nie zakwestionowała ustaleń faktycznych w tym zakresie, przyjętych przez Sąd I instancji i dlatego obecnie nie może powoływać się na brak rozeznania w odniesieniu do rodzaju ładunku przewożonego podczas kontrolowanego przewozu.
Natomiast konsekwencją przyjętych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku było stanowisko Sądu I instancji o braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Strona skarżąca sugerując, że w sprawie niniejszej powinien mieć zastosowanie przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w zasadzie powoływała się jedynie na interpretację przepisów ustawy o odpadach, a nie na zdarzenia lub okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć, a które stanowiłyby kontratyp odpowiedzialności z mocy art. 93 ust. 1–3 ustawy o transporcie drogowym.
Pomijając już, że zaprezentowana przez skarżącą interpretacja przepisów ustawy o odpadach nie była uprawniona, to i tak nie mogłaby ona stanowić okoliczności, których skarżącą nie mogła przewidzieć w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Skoro przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku stan faktyczny i prawny nie nasuwa zastrzeżeń i nie został skutecznie zakwestionowany przez skargę kasacyjną, to brak było podstaw do uwzględnienia tej skargi.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.