Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 929/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. Sp. z o.o z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie rezerwacji częstotliwości.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny:
W dniu [...] maja 2004r. P. Sp. z o.o. (dalej: P.) wystąpiła z wnioskiem (uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2004r.) do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej: Prezes URTiP) o dokonanie rezerwacji 1 kanału FDD o szerokości 5 MHz w zakresie częstotliwości 1964,90 – 1970,0 MHz i 2154,9 – 2160,0 MHz na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej dla ruchomej publicznej sieci telefonicznej działającej zgodnie ze standardem telekomunikacyjnym UMTS.
Prezes URTiP decyzją z dnia [...] czerwca 2004r., odmówił P. dokonania rezerwacji częstotliwości gdyż w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości są wyłaniane w drodze przetargu. Organ wskazał, że w związku z faktem, iż wniosek o rezerwację tych samych zasobów częstotliwości wystąpiła również [...] Sp. z o. o., przetarg był obligatoryjnym sposobem wyłonienia podmiotu, na rzecz którego miałaby być dokonana rezerwacja.
P. wnioskiem z dnia [...] lipca 2004r. (złożonym [...] lipca 2004r.) wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W dniu [...] września 2004r. Prezes URTiP utrzymał w mocy decyzję.
P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie decyzji.
Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2005r. o sygn. akt VI SA/Wa 2040/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółki P.. Zdaniem Sądu decyzje Prezesa URTiP nie naruszały normy prawa materialnego jak również nie uchybiły przepisom postępowania.
Od powyższego wyroku Spółka P. wniosła skargę kasacyjną, podtrzymując zarzuty, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006r. uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji wadliwie zaakceptował wydanie decyzji o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości na podstawie art. 24 ust. 1 pkt. 1 Ustawy prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2000, nr 73, poz. 852 ze zm.), jako zgodnej z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] lutego 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2004r. Sąd stwierdził, iż Prezes URTiP zobowiązany był w pierwszej kolejności do przeprowadzenia przetargu w zakresie rezerwacji częstotliwości, a następnie do wydania ewentualnej decyzji odmawiającej rezerwacji częstotliwości. Sąd podkreślił, iż Prezes mógłby rozważyć wydanie decyzji, aczkolwiek tylko w sytuacji gdyby P. domagała się rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu.
Na wskutek wyroku WSA, z dniem [...] czerwca 2008r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE), zwrócił się do Spółki P. z zapytaniem, czy złożony przez Spółkę wniosek o rezerwację częstotliwości z dnia [...] maja 2004r. należy traktować jako wniosek o rezerwację częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu oraz czy Spółka w dalszym ciągu podtrzymuje złożony wniosek.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu [...] listopada 2008r. wydał decyzję odmawiającą dokonania rezerwacji częstotliwości we wskazanym przez Spółkę zakresie.
Prezes UKE w uzasadnieniu decyzji poinformował, że wnioskowane przez Spółkę P. częstotliwości są zajęte, gdyż zostały przyznane decyzją rezerwacyjną Prezesa UKE na rzecz innego podmiotu. W decyzji Prezes UKE wskazał, iż aby dokonać rezerwacji częstotliwości muszą zostać spełnione łączenie wszystkie przesłanki wskazane w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a – d ustawy prawo telekomunikacyjne. W niniejszej sprawie podstawowa przesłanka dokonania rezerwacji, którą jest dostępność częstotliwości nie występuje, dlatego też Prezes UKE nie jest zobowiązany do badania przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 2 ustawy, albowiem niespełnienie chociażby jednej z przesłanki z przywołanego przepisu uniemożliwia wydanie decyzji rezerwacyjnej.
Pismem z dnia [...] stycznia 2009r. (wpływ do UKE w dniu [...].01.2009r.) Spółka P. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wydając przedmiotową decyzję UKE dokonał badania okoliczności o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 prawo telekomunikacyjne, w pierwszej kolejności dokonał analizy warunków, jakie powinny być spełnione w celu dokonania rezerwacji częstotliwości. Prezes UKE nie zgodził się z twierdzeniem Spółki P., iż bezpodstawnie uznał, że nie jest zobowiązany do badania pozostałych przesłanej określonych w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem UKE aby dokonać rezerwacji muszą zostać łącznie spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit a – d ustawy. W niniejszej sprawie zdaniem Prezesa UKE podstawowa przesłanka dostępności częstotliwości nie występuje, dlatego też Prezes UKE podtrzymując swoje stanowisko w sprawie nie dokonał badania pozostałych przesłanek wskazanych w przepisie. Brak jednego z warunków, niezbędnych dla dokonania rezerwacji częstotliwości powoduje, iż nawet gdyby spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 18 ust. 1 pkt 2 dokonanie rezerwacji nie byłoby możliwe.
Prezes UKE, zaniechał badania okoliczności wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo telekomunikacyjne, gdyż nawet gdyby strona spełniła wszystkie przesłanki wymienione w przepisie, rezerwacja częstotliwości byłaby niemożliwa z uwagi na brak spełnienia podstawowej przesłanki tj. dostępność częstotliwości o jaką wnioskowała Spółka P.. Częstotliwości objęte wnioskiem Spółki P. z dnia [...] maja 2004r. zostały już, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i na dzień wydania decyzji Prezesa UKE zarezerwowane dla innego podmiotu.
Organ UKE przeprowadził analizę art. 24 ust. 1 ustawy prawo telekomunikacyjne, stwierdzając iż w niniejszej sprawie nie istnieje sytuacja braku dostatecznych zasobów częstotliwości, lecz odmienna sytuacja braku dostępnych częstotliwości. Przez brak dostatecznych zasobów częstotliwości, zdaniem organu należy rozumieć niedostatek częstotliwości, a które wnosi podmiot składający wniosek o rezerwację częstotliwości. Zdaniem Prezesem UKE w niniejszej sprawie zachodzi brak jakichkolwiek dostępnych zasobów częstotliwości, a więc występuje sytuacja w której pula wnioskowanych przez Spółkę P. częstotliwości jest pusta.
Skargę na powyższą decyzję Prezesa UKE z dnia [...] marca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółka P.. Zaskarżonej decyzji Prezesa UKE Spółka zarzuciła naruszenie art. 153 p.p.s.a.. Zdaniem Spółki Prezes UKE wbrew wyrokowi NSA i wyrokowi WSA nie zbadał "czy w sprawie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz czy spełnione były warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt" oraz zdaniem PTC Prezes UKE ograniczył się tylko do stwierdzenia, że brak jest dostępnych częstotliwości o jakie wnioskowała Spółka P. Spółka podniosła, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Prezes UKE z powodów, które nie zostały wskazane w decyzji przyjął, iż częstotliwości objęte wnioskiem P. z [...] maja 2004r. były w chwili złożenia wniosku częstotliwościami niedostępnymi.
Wskazując naruszenia Spółka o wniosła o uchylenie decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] listopada 2008r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.
Zdaniem Sądu poczynając od wniosku z dnia [...]. maja 2004 r. P. zmierzała do uzyskania rezerwację przedmiotowych częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu.
NSA w wyroku z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazał, iż WSA, jako sąd I instancji, wadliwie uznał wydanie decyzji o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości na postawie art. 24 ust. 1 pkt. 1 ustawy za zgodne z prawem. Tymczasem przepis ten stanowił jedynie o trybie, w jakim mają być wyłaniane podmioty wnioskujące o rezerwacje częstotliwości. Zgodnie z ww. przepisem, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości, podmioty wnioskujące o rezerwację winny być wyłaniane w drodze przetargu. Zatem przepis ten nie mógł stanowić podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości.
Sąd II instancji wskazał, iż w sytuacji, gdyby strona domagała się przyznania rezerwacji bez przeprowadzenia przetargu, to w takiej sytuacji organ winien rozważyć, czy istnieją podstawy prawne lub faktyczne do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego. Ocena prawna oraz zalecenia co do dalszego postępowania powtórzone zostały w wyroku WSA z dnia [...] lutego 2008 r., którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. podkreślając, iż w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości Prezes URTiP zobowiązany był w pierwszej kolejności do przeprowadzenia przetargu w zakresie rezerwacji częstotliwości, a następnie do wydania ewentualnej decyzji odmawiającej rezerwacji częstotliwości.
Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu stan taki zaistniał w niniejszej sprawie, gdyż w dniu [...] listopada 2007 r. decyzją Prezesa UKE ("decyzją rezerwacyjną") dokonano na rzecz podmiotu (P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) rezerwacji częstotliwości z przeznaczeniem do wykorzystania w ruchomej publicznej sieci telefonicznej o strukturze komórkowej trzeciej generacji (3G), zgodnie ze standardem UMTS, na obszarze całego kraju, w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej, na okres do dnia [...] grudnia 2022 r., dla bloku o łącznej wartości 2 x 14,8 MHz, składającego się z trzech dupleksowych kanałów radiowych, obejmującego zakres częstotliwości 1964,9-1979,7 MHz oraz stowarzyszony z nim zakres 2154,9-2169,9 MHz, przeznaczony do pracy w trybie FDD oraz bloku o szerokości 5 MHz stanowiącego jeden kanał radiowy, obejmującego zakres częstotliwości 1900,1-1905,1 MHz, przeznaczony do pracy w trybie TDD.
Dokonując powyższej rezerwacji częstotliwości oraz uchylając poprzednią decyzję rezerwacyjną w sprawie (z dnia [...] maja 2005 r., obejmującą ten sam zakres widma, udzieloną spółce N. M. – obecnie P. Sp. z o.o.), Prezes UKE wziął pod uwagę wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 308/06, w którym Sąd zajął stanowisko w przedmiocie rozstrzygnięcia w jednej decyzji administracyjnej zarówno dokonania rezerwacji, jak i odmowy dokonania rezerwacji pozostałym uczestnikom przetargu. Częstotliwości objęte decyzją rezerwacyjną, objęły zakres częstotliwości, o które wnioskowała P. wnioskiem z dnia [...] maja 2004 r.
Decyzja rezerwacyjna Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r. była decyzją ostateczną w dniu jej wydania, gdyż nie służyło od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, lecz tylko wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 K.p.a.).
W toku ponownego rozpoznania (na skutek wyroków sądów administracyjnych) wniosku P. z dnia [...] maja 2004 r. o rezerwację częstotliwości doszło tym samym do istotnej zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, które organ musiał uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy. Częstotliwości objęte tym wnioskiem nie były już bowiem dostępne, gdyż decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Prezes UKE dokonał rezerwacji tych częstotliwości na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w wyniku przeprowadzonego przetargu, którego uczestnikiem była także P. Sp. z o.o. W tej sytuacji, rozpatrując ponownie wniosek P. z dnia [...] maja 2004 r., Prezes UKE dnia [...] listopada 2008 r. wydał decyzję, w której odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości we wskazanym przez Spółkę we wniosku zakresie.
Następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie m.in. art. 22 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, po rozpatrzeniu wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.
Przepis art. 22 ust. 3 Pt z 2000 r. stanowił, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą, a także jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, oraz jeżeli spełnione są warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2.
Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 pkt 2 a powołanej wyżej ustawy rezerwacji dokonuje się, jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne. Z uwagi na to, że częstotliwości objęte wnioskiem P. z dnia [...] maja 2004 r. w dacie orzekania przez organ nie były już dostępne, nie był spełniony warunek niezbędny do dokonania rezerwacji tych częstotliwości (art. 18 ust. 1 pkt 2a), a tym samym nie było podstaw do ogłaszania przez Prezesa UKE przetargu na te częstotliwości w trybie przepisów Pt z 2000 r.
Decyzja rezerwacyjna Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r. została natomiast wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które nie mieści się "w granicach sprawy", której dotyczy niniejsza skarga, a tym samym nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 135 p.p.s.a. Granice sprawy administracyjnej wyznaczają bowiem elementy podmiotowe (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe, tzn. ten sam stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą w której wydana została decyzja rezerwacyjna Prezesa UKE nie zachodzi tożsamość podmiotowa, ani przedmiotowa.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. odpowiadają prawu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka P. w dniu [...] stycznia 2010r.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przypisanych.
Skarżąca Spółka zarzuciła następujące naruszenia, mające zdaniem Spółki istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez WSA do zarzutów podniesionych przez P. w skardze, dotyczących kwestii, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie naruszenie przez Prezesa UKE art. 153 p.p.s.a. oraz art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21.07.2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 73, poz. 852) (dalej "Pt 2000"), a także art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 Kpa;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 i art. 127 § 3 kpa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, a także art. 134 i 135 p.p.s.a. przez niedopuszczalne dokonanie własnych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy. WSA wydając zaskarżany wyrok uznał, że Prezes UKE miał podstawy uznać, że częstotliwości będące przedmiotem niniejszej sprawy (będące przedmiotem wniosku P. z dnia [...] maja 2004 r.) były niedostępne, "gdyż decyzją z dnia 16 listopada 2007r., Prezes dokonał rezerwacji tych częstotliwości na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W tej sytuacji, rozpatrując ponownie wniosek P. z dnia [...] maja 2004r., Prezes UKE wydal decyzją, w której odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości we wskazanym przez Spółkę we wniosku zakresie.";
- 3) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. polegające na naruszeniu przez WSA reguł kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie dokonanych przez organ:
- a) okoliczności faktyczne ustalone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wskazują na niespełnienie przesłanki uzasadniającej dokonanie wnioskowanej rezerwacji częstotliwości, określonej w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a Pt 2000, a mianowicie, iż w chwili wydania decyzji administracyjnej dokonanie rezerwacji wydanej w dniu [...] listopada 2008r., przedmiotowe częstotliwości nie były dostępne. Organ wskazał jednocześnie, że niedostępność częstotliwości była rezultatem decyzji rezerwacyjnej wydanej w dniu [...] listopada 2007r., która w chwili wydania zaskarżonej decyzji była nieostateczna,
- b) WSA nie przeprowadził analizy mającej na celu ustalenie, czy Prezes UKE postąpił zgodnie z prawem, gdy "stwierdził, iż nie jest zobowiązany do badania pozostałych przesłanej wskazanych w art. 18 ust.1 pkt 2 (...) Pt 2000, albowiem z treści ww. przepisu w sposób oczywisty wynika, iż niespełnienie chociażby jednej przesłanki z powyższych przepisów [art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a-d Pt 2000] uniemożliwia wydanie decyzji rezerwacyjnej",
- c) ponadto, w ramach powyższego zarzutu (lit. b) P. podnosi, że ustalenie WSA, iż stwierdzony przez Prezesa UKE brak dostępności częstotliwości powodował, że nie było podstaw do ogłaszania przetargu na przedmiotowe częstotliwości, wykracza poza "granice sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.;
- 4) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ polegającego na niezastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA i wyroku WSA, wiążących zarówno organ, jak również Sąd.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego - art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit a - d Pt 2000 poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż warunki i wymogi udzielenia rezerwacji częstotliwości, określone w tych przepisach, są zróżnicowane pod względem ich istotności, oraz że powyższe normy uprawniają organ do odstąpienia od badania spełnienia pozostałych przesłanek, jeżeli przesłanka określona w art. 18 ust. 1 pkt 2a) nie jest spełniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty podniesione przez P. T.C. Sp. z. o. w W. składały się na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania.
Przed przystąpieniem do odniesienia się do poszczególnych zarzutów celowe jest wyjaśnienie podstawowych kwestii dotyczących stanu prawnego i faktycznego, jakim kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz Prezes UKE.
Skutkiem regulacji zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy z dnia16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.) w sprawie administracyjnej wszczętej na wniosek P. o rezerwację częstotliwości z [...] maja 2004r. zastosowanie znajdowały przepisy ustawy – Prawo telekomunikacyjne z 2000r. (Pt 2000).
Ustawodawca w przepisach Pt 2000 (art. 22 – art.
- 25) przewidywał dwa tryby rezerwacji częstotliwości: bezprzetargowy i po przeprowadzeniu przetargu.
W trybie bezprzetargowym, zgodnie z art. 22 ust. 3 Pt 2000, dokonywano rezerwacji częstotliwości dla podmiotu, który spełniał wymagania określone ustawą, a także jeżeli nie zachodziły okoliczności, o których mowa była w art. 8 ust. 1 pkt 2, oraz jeżeli spełnione były warunki określone w art. 18 ust. 1 pkt 2, w tym przesłanka wymieniona w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a odpowiadająca stwierdzeniu, że częstotliwości były dostępne.
Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1 Pt 2000, w sytuacji braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty wnioskujące o dokonanie częstotliwości były wyłaniane w trybie przetargu, w przypadku zasobów częstotliwości wykorzystywanych do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej.
Pojęcia dostępnych (wolnych) częstotliwości i dostatecznych zasobów częstotliwości nie są tożsame.
Dostępne częstotliwości, to "częstotliwości wolne, czyli nie używane przez inny podmiot na podstawie odpowiednich uprawnień. Niedostępność może być wynikiem dokonania rezerwacji na rzecz innego podmiotu, albo korzystania z częstotliwości na podstawie pozwolenia. Niedostępność częstotliwości stwierdza się, jeżeli z zakresu częstotliwości przeznaczonych dla danej służby na określonym obszarze, całość pasma została rozdysponowana (por. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001 r.)".
Zjawisko braku dostatecznych zasobów częstotliwości, jako przesłanka prowadzenia przetargu, występuje wtedy, gdy istnieją, co prawda, dostępne częstotliwości, jednakże ich zasoby nie są na tyle wystarczające by dokonać rezerwacji na rzecz wszystkich podmiotów składających wnioski.
W niniejszej sprawie, w początkowej jej fazie, decyzją z [...] czerwca 2004r., odmówiono rezerwacji częstotliwości na rzecz P. z tej przyczyny, że występował brak dostatecznych zasobów częstotliwości w związku ze złożeniem wniosku o rezerwację tych samych częstotliwości przez inny podmiot (P. Sp. z o.o., dawniej N. M. Sp. z o.o.). Przesłanki rezerwacji częstotliwości bez przetargu wymienione w art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 3 Pt 2000 nie były w istocie badane, gdyż brak dostatecznych zasobów częstotliwości utożsamiono z brakiem dostępnych częstotliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2005r., sygn. II GSK 20/06 i następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 lutego 2008 r., sygn. VI SA/Wa 335/07 przede wszystkim stwierdziły, że jeśli wniosek P. był wnioskiem rezerwację częstotliwości w trybie bezprzetargowym, to rozpoznając go należało zbadać czy zachodziły przesłanki wymienione w art. 18 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 3 Pt 2000, w tym dostępności częstotliwości.
W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Prezes UKE wziął pod uwagę nowy stan faktyczny ukształtowany decyzją z [...] listopada 2007 r. w przedmiocie rezerwacji częstotliwości na rzecz P. Sp. z o.o. i doszedł do wniosku, że w chwili rozstrzygania częstotliwości nie były dostępne.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 i art. 127 § 3 kpa a także art. 134 i 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przede wszystkim sprowadzały się do kwestionowania stanowiska, iż decyzja z 16 listopada 2007 r. w przedmiocie rezerwacji częstotliwości na rzecz P. Sp. z o.o. była ostateczna, mimo że przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu, który ją wydał.
Art. 16 ust. 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz.
18) przewidywał, że decyzje, od których nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji, były ostateczne. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (kierownika centralnego urzędu administracji rządowej – art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) nie służy odwołanie. Poza tym, zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.) w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji (w tym Prezesa UKE – art. 190 ust. 3 Pt 2004) rządowej były ostateczne. Z akt sprawy ponadto wynika, że decyzji z [...] listopada 2007 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzucała także, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. gdyż Prezes UKE nie dostosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2005 r., sygn. II GSK 20/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2008 r., sygn. VI SA/Wa 335/07.
Istotna zmiana stanu faktycznego po wydaniu wyroku, w którym zawarto ocenę prawną powoduje skutek w postaci ustania mocy wiążącej oceny prawnej (por. A. Kabat, Komentarz do art. 153 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o stepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).
W niniejszej sprawie istotną zmianę stanu faktycznego ukształtowała decyzja z [...] listopada 2007 r. w przedmiocie rezerwacji częstotliwości na rzecz P. Sp. z o.o. Skutkiem wydania tej decyzji przestały być dostępne częstotliwości, których rezerwacji, jak to ostatecznie sprecyzowała bez przetargu, domagała się P. Zgodnie z cytowaną, wypracowana przez doktrynę, definicją dostępnej częstotliwości, nie jest dostępna częstotliwość zarezerwowana na rzecz innego podmiotu. Tę okoliczność, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 22 ust. 3 Pt 2000 obowiązany był wziąć pod uwagę Prezes UKE ponownie rozpatrując sprawę.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w ramach omawianego zarzutu, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że poza granicami sprawy administracyjnej, do którego to pojęcia odnoszą się art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., pozostaje stwierdzony przez Prezesa UKE brak dostępności częstotliwości. Sąd trafnie uznał, że poza granicami sprawy badanej pod względem zgodności z prawem, to jest w przedmiocie rezerwacji częstotliwości bez przetargu na rzecz P., pozostaje postępowanie w przedmiocie rezerwacji częstotliwości na rzecz P. Sp. z o.o. po przeprowadzeniu przetargu.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że decyzja rezerwacyjna Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007r. wydana została w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które nie mieści się "w granicach sprawy", której dotyczy rozpatrywana skarga, a tym samym nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu. Rozstrzygniecie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygniecie zaskarżonym aktem, przy czym wniosek ten daje się wywieść z art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku WSA z 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, OSP 2007/3/25). Sprawa sądowoadministracyjna ukształtowana zostaje poprzez zaskarżenie aktu lub czynności względnie bezczynności organu administracji publicznej.
Tak więc granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Dlatego też należy przyjąć, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane, zawsze jednak tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczonego daną sprawą administracyjną. Wszystkie te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r.,FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, z zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy.
Tożsamość elementów przedmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Pomiędzy rozpoznawaną sprawą a sprawą, w której wydana została decyzja rezerwacyjna Prezesa UKE nie zachodzi tożsamość podmiotowa ani przedmiotowa.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania w części odnoszącej się do kwestionowania stanowiska, że ustalenie, iż częstotliwość nie jest dostępna, zwalnia od konieczności pozostałych przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 2 Pt 2000, w istocie stanowi zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest ostatnio wymienionego przepisu. Zarzut nie jest zasadny. Ustalenie, że częstotliwości, o jakich mowa we wniosku o rezerwacje nie są dostępne, rzeczywiście zwalnia organ regulacyjny od badania pozostałych przesłanek, od których uzależniona jest rezerwacja częstotliwości na rzecz określonego podmiotu. Rezerwować można jedynie dostępne częstotliwości, przeciwne stanowisko prowadziłoby do prowadzenia przez organ regulacyjny całkowicie nieracjonalnych czynności.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie jest zasadny. Omawiany przepis, określający elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, może być naruszony przede wszystkim wtedy, gdy sposób sporządzenia uzasadnienia wyroku uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., sygn. FSK 322/07, LEX nr 471235). W niniejszej sprawie nie zachodzą wady uzasadnienia orzeczenia uniemożliwiające odtworzenie rozumowania Sądu w sposób nie pozwalający na kontrolę wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 22 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit a - d Pt 2000 nie jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii zbędności badania pozostałych przesłanek dopuszczalności rezerwacji częstotliwości w przypadku braku dostępnych częstotliwości omawiając zarzuty składające się na drugą z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna z wymienionych powodów podlegał oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).