Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 465/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 683/10, uwzględnił skargę B. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie niewprowadzenia zmiany danych w ewidencji producentów.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Po rozpoznaniu wniosku B. G. (dalej: Skarżącej) z dnia 8 lutego 2005 r. został nadany Skarżącej numer identyfikacyjny w ewidencji producentów rolnych – [...].

W dniu 4 maja 2010 r. Skarżąca wniosła o dokonanie zmiany we wpisie, polegającej na uwzględnieniu w ewidencji współposiadacza gospodarstwa rolnego, załączając jednocześnie zgodę współposiadacza gospodarstwa na ubieganie się przez Skarżącą o przyznanie płatności do gruntów będących przedmiotem współposiadania oraz umowę przekazania prawa użytkowania jednej z działek.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił decyzję o nadaniu Skarżącej numeru identyfikacyjnego, wykreślając ją z ewidencji producentów rolnych. Jednocześnie Kierownik ARiMR pismem z dnia 1 lipca 2010 r. poinformował Skarżącą, że wnioskowana zmiana wpisu do ewidencji producentów nie może zostać dokonana, z uwagi na uchylenie w dniu 29 czerwca 2010 r. wpisu do ewidencji i wykreślenia Skarżącej z ewidencji.

Skarżąca wniosła skargę do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zarzucając, że informacja z dnia 1 lipca 2010 r. jest w istocie decyzją administracyjną, a zatem powinna mieć możliwość odwołania się od niej do organu administracji wyższego stopnia.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpoznaniu odwołania Skarżącej w dniu 6 sierpnia 2010 r. wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) odwołanie służy stronie od wydanej decyzji. Decyzją jest zaś takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które zawiera co najmniej cztery elementy: określenie autora pisma, jego adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, pismo z dnia 1 lipca 2010 r. od którego Skarżąca wniosła odwołanie, nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że prowadzenie wszelkich rejestrów, należy do działań administracji, podejmowanych w formie tzw. czynności materialno – technicznych. Jedynie odmowa wpisu do ewidencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, że pismo skierowane do Skarżącej z dnia 1 lipca 2010 r. jest informacją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Skarżąca, nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu I instancji, winna była uruchomić tryb przewidziany w przypadku bezczynności organu, a zatem wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność.

B. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 1 lipca 2010 r. jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę B. G. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie administracyjne, które mogłoby być poddane instancyjnej kontroli administracyjnej, w formie decyzji administracyjnej bądź postanowienia podlegającego zaskarżeniu.

Sąd wskazał, że podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76; ze zm., dalej: ustawa o ewidencji producentów). Stosownie do uregulowań przywołanej ustawy, wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji. Z wpisem nadaje się numer identyfikacyjny. Organ administracji publicznej odmawia w drodze decyzji administracyjnej dokonania wpisu do ewidencji producentów.

Natomiast stosownie do postanowień art. 14 ustawy o ewidencji producentów, producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, na formularzu wpisu do ewidencji. Zdaniem Sądu z przytoczonych regulacji wynika, że działania organu ewidencyjnego sprowadzają się do dokonywania czynności materialno – technicznych (dokonanie wpisu), jednakże ustawa przewiduje sytuacje wymagające podjęcia decyzji administracyjnej (odmowa wpisu). Regulacja zawarta w art. 14 ustawy o ewidencji producentów, zobowiązuje producenta rolnego do zgłaszania organowi zmian danych uwzględnionych w ewidencji.

Sąd zaznaczył, że brak jest wyraźnego wskazania, jakie działania winien podjąć organ ewidencyjny w przypadku złożenia wniosku o dokonanie zmiany. Bezsporne jest, że w drodze analogii do dokonywania wpisu producenta do ewidencji organ dokonuje takiej zmiany, poprzez dokonanie czynności materialno – technicznej.

Zdaniem Sądu, zastosowania analogii wymaga odmowa dokonania zmiany wpisu. Dokonanie wnioskowanej zmiany wpisu, następuje w drodze decyzji administracyjnej, bowiem jest to rozstrzygnięcie odmowne w zakresie uprawnień producenta. Prawidłowy wpis do ewidencji producentów, jest warunkiem ubiegania się o dopłaty rolnicze. Rzeczą producenta jest dbanie o to, by znaleźć się w stosownym spisie i dokonywać w przepisanym czasie wszelkich wymaganych prawem zmian. Każde negatywne rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie, jest rozstrzygnięciem o prawach producenta, zatem musi być podjęte w drodze decyzji administracyjnej.

Organ administracji publicznej - stosownie do art. 104 k.p.a. - załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Ustanawia to generalną zasadę działania organów w drodze decyzji administracyjnej, od której wyjątki mogą być ustanowione wyłącznie w drodze przepisów ustawy.

Sąd stwierdził, że pismo Kierownika Biura Powiatowego w O. z dnia 1 lipca 2010 r. spełnia wymogi decyzji administracyjnej. Zawiera nie tylko oznaczenie organu i adresata rozstrzygnięcia, podpis osoby reprezentującej organ i rozstrzygnięcie, ale również wynika z niego data, uzasadnienie faktyczne i prawne tego rozstrzygnięcia, a nawet ma powołaną podstawę prawną. Organ negatywnie rozstrzygnął o złożonym wniosku Skarżącej o dokonanie zmiany w ewidencji.

Sąd podkreślił, że organ I instancji powołał się, na własną decyzję o wykreśleniu wpisu w ewidencji z dnia [...] czerwca 2010 r. Tymczasem nieostateczna decyzja administracyjna nie korzysta nawet z domniemania zgodności z prawem, a tym bardziej nie może być podstawą do wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego. Podkreślił, że w chwili złożenia wniosku, Skarżąca bezsprzecznie w ewidencji jako producent rolny figurowała. Skoro Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O. wydał w dniu 1 lipca 2010 r. decyzję o odmowie dokonania wnioskowanej zmiany, a Skarżąca wniosła w ustawowym terminie od niej odwołanie, to bez względu na to, jak organ nazwał podjęte rozstrzygnięcie, rzeczą organu odwoławczego było merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 138 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 78 Konstytucji RP oraz w art. 15 k.p.a. przewiduje dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym pojęcie rozstrzygnięcia obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie administracyjne. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

Powyższego wymogu nie spełnia jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę jest kolejne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zadaniem organu drugiej instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wydając w dniu 6 sierpnia 2010 r. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, pozbawił Skarżącą prawa do dwukrotnego zbadania sprawy przez organ administracji, naruszając przy tym, opisaną powyżej konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Organ ograniczył się do formalnego rozstrzygnięcia, nie zajmując się w ogóle kwestią odmowy dokonania wpisu i prawidłowością odmownego rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego w tym zakresie.

II

W skardze kasacyjnej Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
2. a) art. 14 w związku z art. 13 ust 1 ustawy o ewidencji producentów, poprzez przyjęcie, iż pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia 1 lipca 2010 r. informujące wnioskodawczynię, iż czynność materialno - techniczna, mianowicie zmiana wpisu do ewidencji producentów nie może zostać dokonana - jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. mimo, iż jak przyznał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku (str.
3. 4) organ dokonuje zmiany wpisu do ewidencji, poprzez dokonanie czynności materialno - technicznej. Błędna wykładnia art. 14 w związku z art. 13 ust 1 ustawy o ewidencji producentów wynika z przyjęcia, iż wyżej wymieniona odmowa dokonania czynności materialno - technicznej (odmowa dokonania zmiany wpisu) powinna być udzielona w formie decyzji administracyjnej mimo, iż art. 14 ustawy z 2003 r. nie przewiduje takiej formy działania, rozstrzygania, a art. 13 ust 1 ustawy o ewidencji producentów przewiduje jedynie odmowę w drodze decyzji administracyjnej wpisu (nie zmiany wpisu) do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, w rozumieniu art. 12 ustawy o ewidencji producentów;
4. 2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
5. a) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.
6. b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niejednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji.
7. c) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 §1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nie odrzucenie skargi B. G. jako niedopuszczalnej, wobec niewyczerpania w powyższej sprawie środków zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. odniosła się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych, w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne i celowe jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 14 w zw. z art. 13 ust 1 ustawy o ewidencji producentów, poprzez przyjęcie, iż pismo kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia 1 lipca 2010 r. informujące wnioskodawczynię, iż czynność materialno - techniczna w postaci zmiany wpisu w ewidencji producentów nie może zostać dokonana - jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a.

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do tego ustalenia, czy odmowa organu ARiMR wprowadzenia zmian do ewidencji producentów rolnych jest decyzją administracyjną, czy jest jedynie informacją organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że co do zasady, działania organu ewidencyjnego sprowadzają się do dokonywania czynności materialno - technicznych (dokonanie wpisu), jednakże ustawa przewiduje sytuacje wymagające podjęcia decyzji administracyjnej (odmowa wpisu). Jedyna regulacja zaś odnosząca się do dokonywania zmian w ewidencji, to przepis art. 14 ustawy, zobowiązujący producenta rolnego do zgłaszania organowi zmian danych uwzględnionych w ewidencji. Brak jest zatem wyraźnego wskazania jakie działania winien podjąć organ ewidencyjny w przypadku złożenia wniosku o dokonanie zmiany. Nie jest sporne ani w doktrynie, ani w praktyce, że - w drodze analogii do dokonywania wpisu producenta do ewidencji - organ dokonuje takiej zmiany poprzez dokonanie czynności materialno - technicznej.

Analogicznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w wyroku z 20 lutego 2008 r. o sygn. akt III SA/Po 608/07, że wprawdzie ustawa o krajowym systemie ewidencji nie reguluje wprost możliwości wykreślenia z ewidencji producentów, ani pozbawienia numeru identyfikacyjnego, jednakże nie może to oznaczać dowolności co do trybu i formy rozstrzygnięcia tej kwestii. Wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną, ale czynnością z zakresu administracji publicznej dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony i bez zastrzeżeń innych zainteresowanych, zatem eliminacja tej czynności z obrotu prawnego powinna następować w formie, umożliwiającej stronie obronę jej interesów. W razie ujawnienia okoliczności, które wskazują, że rejestracja producenta i związane z nią nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane pomimo braku wymaganych w tym względzie przesłanek, a brak ten wystąpił już w momencie dokonania wpisu, konieczne staje się wyeliminowanie tej wadliwej czynności, poprzez jej uchylenie w drodze decyzji przy zastosowaniu - na zasadzie analogii - art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów, przewidującego odmowę dokonania wpisu do ewidencji producentów w formie decyzji. W żadnym razie powyższe nie może nastąpić w drodze "anulowania" nadanego numeru identyfikacyjnego, które nie jest prawnie przewidzianą formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Podobne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie odmowa dokonania zmian w ewidencji producentów przez organ wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego, tzn. wydania decyzji administracyjnej przez organ, gdyż wpływa na sytuację prawną Skarżącej jako producenta rolnego. Pozytywne rozstrzygnięcie żądań strony w zakresie prowadzonej przez organ ewidencji producentów rolnych poprzez dokonanie zmiany w ewidencji zgodnie z wnioskiem strony, następuje w drodze czynności materialno - technicznej, jednakże każde negatywne załatwienie wniosku strony - winno być dokonane w drodze decyzji administracyjnej. Bowiem odmowa dokonania wpisu bądź zmiany wpisu, skutkuje odmową ubiegania się o wszelkie płatności rolne, przysługujące wyłącznie prawidłowo wpisanym do ewidencji producentom.

Podkreślenia wymaga, że jednym z warunków przyznania i wypłaty płatności obszarowych jest posiadanie statusu producenta rolnego oraz otrzymanie numeru identyfikacyjnego, który nadaje organ jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów. Dla ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się statusem producenta rolnego należy się odwołać do regulacji zawartej w ustawie o ewidencji producentów, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy system ewidencji, obejmujący - stosownie do art. 4 - ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz dokumentację związaną z prowadzeniem powyższych ewidencji, wykorzystuje się m. in. w zakresie przyznawania i wypłaty płatności.

Ponadto - jak wynika z literatury przedmiotu - jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej – stosownie do art. 104 k.p.a. Koniecznym jednak warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy jest do jej załatwienia (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Zakamycze 2005, s. 611).

Wobec uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, iż rozstrzygnięcie organu o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji producentów jest decyzją administracyjną, a zatem Skarżącej przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane przez autora skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 141 § 4, w związku z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 §1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.