Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 listopada 2012 r. w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 20 grudnia 2007 r. P.R. wystąpił o dopuszczenie go do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami. W dniu 13 marca 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (dalej – PKK) przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie której skarżący uzyskał 68 punktów – na 100 możliwych. Niezbędne minimum stanowiło 70 punktów. Skarżący nie wystąpił o dopuszczenie do poprawkowej części pisemnej egzaminu w terminie 14 dni od ogłoszenia wyniku, dlatego też postępowanie kwalifikacyjne zostało uznane za zakończone wynikiem negatywnym na podstawie § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 – dalej rozporządzenie z 17 lutego 2005 r.).
Następnie Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2008 r. odmówił nadania P.R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący ostatecznie uzyskał z części pisemnej egzaminu 69 punktów, wobec czego postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi wniesionej przez P.R. oddalił ją wyrokiem z 22 maja 2009 r. I SA/Wa 1867/08 uznając, że nie jest powołany do oceny odpowiedzi udzielonych przez kandydata na pytania testu, zatem takie kwestie, jak stopień trudności i niejasności pytań testowych nie mogły podlegać kontroli sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną P.R. wyrokiem z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 735/09, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
WSA ponownie rozpatrując sprawę, wyrokiem z 12 stycznia 2011 r., I SA/Wa 2158/10, oddalił skargę, uznając, że postępowanie przed Komisją toczyło się z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lutego 2005 r.
P.R. zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 32 oraz art. 45 Konstytucji RP, art. od 7 do 10 K.p.a., art. 191, art. 197 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 30 i § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., polegające na sprzecznej z Konstytucją wykładni ww. przepisów, z której wynika, że dokonana ocena stanowiska Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz Ministra Infrastruktury jest zgodna z prawem,
- 2. art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., przez zbyt wąskie zbadanie zgodności z prawem decyzji organów administracji, co miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2011 r., II GSK 910/11, uchylił wyrok WSA z 12 stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu NSA stwierdził, że w przypadku, gdy w wyniku wniesionej skargi kasacyjnej, wyrok sądu pierwszej instancji został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a sprawa została przekazana temu sądowi do ponownego rozpoznania, sąd wojewódzki, na podstawie art. 190 p.p.s.a., związany jest dokonaną przez NSA wykładnią prawa. Wydane przez NSA orzeczenie, którym dokonano kontroli kasacyjnej w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, jest prawomocne i jako takie wiąże na podstawie art. 170 p.p.s.a nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy (...). Powyższe oznacza, iż wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 25 sierpnia 2010 r., II GSK 735/09, którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 22 maja 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1867/08) w sprawie ze skargi P.R., wiąże zarówno orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, jak też Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzający kontrolę kasacyjną wyroku wydanego wskutek wcześniejszego uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego wydanego z tejże skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., I SA/Wa 1498/11, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2008 r.
Po zwrocie sprawy do organu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nadania P.R. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie egzaminacyjnym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał art. 105 § 1 K.p.a. i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).
W uzasadnieniu stwierdził, że z protokołu postępowania kwalifikacyjnego z 13 marca 2008 r. wynika, że P.R. uzyskał w części pisemnej egzaminu 68 punktów, wobec wymaganych minimum 70 punktów na 100 możliwych do uzyskania. Zatem zakończył postępowanie kwalifikacyjne wynikiem negatywnym. Po analizie powyższego testu i arkusza odpowiedzi organ ustalił, że niewłaściwie zostało ocenione pytanie nr 50. W świetle powyższego, po zaliczeniu odpowiedzi udzielonej przez kandydata na pytanie nr 50, Minister stwierdził, że P.R. z części pisemnej egzaminu uzyskał 69 punktów na 100. Jednakże w związku z nieuzyskaniem minimum 70 punktów z ogólnej liczby punktów możliwych do uzyskania z części pisemnej egzaminu, postępowanie kwalifikacyjne w dalszym ciągu należy uznać za zakończone wynikiem negatywnym.
Ponadto organ zbadał prawidłowość wszystkich udzielonych przez kandydata odpowiedzi, w tym również odpowiedzi dotyczące pytań nr 57, 67 i 99 poruszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 15 maja 2008 r. oraz w późniejszych pismach i uznał, że odpowiedzi na te pytania nie były prawidłowe.
Jednocześnie Minister zaznaczył, że P.R. ubiegał się o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. i w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. W dniu 1 stycznia 2009 r. upłynął ustanowiony w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. termin, umożliwiający osobom z wykształceniem wyższym, które ukończyły kursy specjalistyczne, uzyskanie licencji zawodowej. Powyższy art. 9 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. stanowił, że osoby z wykształceniem średnim bądź wyższym, które ukończyły kurs specjalistyczny, mogły otrzymać licencję zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli do 31 grudnia 2008 r. przeszły z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, w trybie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. do 31 grudnia 2007 r. Minister, będąc związanym zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 K.p.a. nie może prowadzić postępowania, którego nie może zakończyć decyzją merytoryczną ze względu na brak przepisu stanowiącego jej podstawę. W związku z tym postępowanie wszczęte z wniosku P.R. o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i należy je umorzyć.
Po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2012 r.
Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł P.R. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 2 Konstytucji R.P.; naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a.; niewłaściwe zastosowanie art. 105 K.p.a.; niezastosowanie się organu do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I SA/Wa 1498/11 oraz do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 910/11).
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2012 r. uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom, co do dalszego postępowania, wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 735/09 i z 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 910/11. Sąd za przedwczesne uznał stanowisko, że skarżący nie uzyskał pozytywnego wyniku z części pisemnej egzaminu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji właściwa (zgodna z wytycznymi zawartymi w powołanych wyrokach NSA) ocena wiedzy skarżącego z egzaminu pisemnego, może mieć wpływ na jego pozycję prawną w chwili obecnej, w tym na ocenę, czy zmiana stanu prawnego w konkretnej sytuacji procesowej skarżącego, nie pozbawiła go uprawnień będących w toku realizacji. Jeśli okazałoby się bowiem, że w wyniku weryfikacji odpowiedzi testowych skarżącego według kryteriów wskazanych przez NSA, zdałby on z wynikiem pozytywnym egzamin pisemny, wówczas należałoby rozważyć w dalszej kolejności, czy zmiana przepisów, nie uwzględniająca interesów skarżącego będących w toku, nie narusza zasad konstytucyjnych wywodzonych z art. 2 Konstytucji R.P., w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa. Do podjęcia takich rozważań niezbędne jest jednak uprzednie ustalenie właściwego wyniku egzaminu pisemnego zdawanego przez skarżącego, a to powinno być uczynione zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku z 27 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 971/12 wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. błędną wykładnię, prowadzącą do błędnego zastosowania art. 153 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: "p.u.s.a.") polegającą na uznaniu, iż organ administracji publicznej związany jest oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu sądu administracyjnego mimo zmiany stanu prawnego wynikającej z ograniczenia do dnia 31 grudnia 2008 r. na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218, dalej: "ustawa zmieniająca z 2007 r.") w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, ze zm., dalej: "ustawa zmieniająca z 2003 r.") i w związku z art. 187 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r., możliwości uzyskania przez osobę posiadającą tak jak skarżący P.R., wykształcenie średnie i ukończony kurs specjalistyczny licencji zawodowej zarządcy nieruchomości, w związku z czym kompetencje organu do nadania tej licencji zawodowej skarżącemu wygasły z dniem 31 grudnia 2008 r., przez co postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej zarządcy nieruchomościami stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: "kpa") w związku z art. 191 ust. 2 i art. 192 u.g.n.. Prawidłowa wykładnia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. i art. 187 ust. 1 pkt 3 i 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. winna doprowadzić Sąd I instancji do uznania, iż z dniem 1 stycznia 2009 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, polegająca na upływie terminu prawa materialnego, zawitego i niepodlegającego przywróceniu, do uzyskania przez skarżącego licencji zawodowej zarządcy nieruchomości, w związku z czym postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania tej licencji stało się bezprzedmiotowe, a organ przestał być związany oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu sądów administracyjnych i prawidłowo umorzył to postępowanie uchylonymi zaskarżonym wyrokiem decyzjami,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucam naruszenie przepisów postępowania:
- a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na błędnym wywiedzeniu z uzasadnienia zaskarżonych decyzji oraz z akt sprawy, iż organ nie przeprowadził oceny prawidłowości udzielonych przez skarżącego odpowiedzi na pytania testowe w części pisemnej egzaminu zgodnie z wzorcem odpowiedzi stosowanym przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną do oceny prac egzaminacyjnych wszystkich kandydatów dla zweryfikowania obiektywizmu oceny pracy skarżącego. W aktach sprawy znajduje się klucz dla testu egzaminacyjnego przeprowadzonego 13 marca 2008 r., który stanowił wzorzec oceny odpowiedzi na części pisemnej egzaminu, w której uczestniczył skarżący. W oparciu o ten klucz odpowiedzi Państwowa Komisja Kwalifikacyjna zweryfikowała odpowiedzi testowe wszystkich kandydatów, w tym skarżącego. Ta ocena stanowiła podstawę do sporządzenia protokołu końcowego z postępowania kwalifikacyjnego, z którego wynikało nieuzyskanie przez skarżącego minimalnej liczby punktów, określonej przepisami wówczas obowiązującego prawa, dającej mu prawo udziału w części ustnej egzaminu. Zakwestionowane przez skarżącego negatywne oceny udzielonych przez niego odpowiedzi organ poddał analizie z zastosowaniem przepisów prawa, na podstawie których sformułowano pytania testowe. Znalazło to wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., na s. 2-5. Sąd I instancji tego nie zauważył i błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, co doprowadziło go do konstatacji o naruszeniu przez organ art. 153 p.p.s.a.;
- b. przez niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. i wywiedzenie na podstawie akt sprawy, iż organ będąc związanym oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniach sądów administracyjnych winien dokonać oceny, czy zmiana stanu prawnego w konkretnej sytuacji procesowej skarżącego nie pozbawiła go uprawnień będących w toku realizacji i tego, czy zmiana przepisów, nie uwzględniająca interesów skarżącego będących w toku, nie narusza zasad konstytucyjnych wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP, w tym zaufania do państwa i prawa, podczas gdy Sąd pierwszej instancji winien zauważyć, że wobec przedstawienia przez skarżącego przy wniosku o nadanie licencji zawodowej zarządcy nieruchomości tylko świadectwa ukończenia szkoły średniej i świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego oraz wobec brzmienia art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. i art. 187 ust. 1 pkt 3 i 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. nie istnieje możliwość nadania skarżącemu licencji zawodowej a jedynym możliwym zachowaniem organu w tych okolicznościach było umorzenie postępowania w sprawie nadania licencji;
- c. niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 kpa i art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. i art. 187 ust. 1 pkt 3 i 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. polegające na rozpoznaniu skargi na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nadania licencji zawodowej zarządcy nieruchomości z przekroczeniem granic sprawy. Skoro przedmiotem skargi była decyzja o umorzeniu postępowania, to przedmiot tej decyzji wyznaczał granice sprawy sądowoadministracyjnej, których nie mógł przekroczyć Sąd I instancji, bez naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.. Sąd tymczasem, wbrew art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpoznał sprawę z użyciem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a., i poprzez uznanie związania organu oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących decyzji merytorycznie rozstrzygających wniosek skarżącego błędnie uznał, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a.;
- d. niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. i art. 187 ust. 1 pkt 3 i 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. doprowadziło także Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. i sporządzenia uzasadnienia wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne. Bowiem na s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyznaje rację organowi, że po 1 stycznia 2009 r. brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym wobec skarżącego, a jednocześnie w następnym zdaniu i akapicie uzasadnienia Sąd zarzuca organowi, iż wobec zmiany stanu prawnego z dniem 1 stycznia 2009 r. organ winien zastosować ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z dotychczasowych orzeczeń sądów administracyjnych. Na s. 11 uzasadnienia Sąd wskazuje, że do poczynienia takich ustaleń niezbędne jest uprzednie ustalenie właściwego wyniku egzaminu pisemnego zdawanego przez skarżącego, a to powinno być uczynione zgodnie z wytycznym wynikającymi z tych orzeczeń, bez wskazania wpływu tych ustaleń na wynik decyzji o umorzeniu postępowania, którą Sąd zaskarżonym wyrokiem skontrolował;
- e. błędne zastosowanie art. 1 § 2 pusa w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na skontrolowaniu przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej bez zastosowania do tej kontroli przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydawania przez organ tych decyzji i przyznanie prymatu ocenie prawnej i wskazówkom co do dalszego postępowania zawartym w dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych nad obowiązującymi organ przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co było wynikiem błędnej wykładni, prowadzącej do niewłaściwego zastosowania, art. 153 p.p.s.a.,
- - opisane w lit. a-e naruszenia przepisów postępowania w związku ze wskazanymi przepisami prawa materialnego i przepisów ustrojowych doprowadziły Sąd pierwszej instancji do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. i do wydania wyroku uwzględniającego skargę poprzez uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz do niezastosowania art. 151 p.p.s.a. polegającego na uwzględnieniu i nieoddaleniu skargi, mimo iż była ona nieuzasadniona.
W związku ze wskazanymi naruszeniami organ wniósł na podstawie art. 176 i art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości przez Naczelny Sąd
Administracyjny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zwrot od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. R. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty pozwalały na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Prawie we wszystkich zarzutach kasacyjnych przewija się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych sprawy nie doszło do naruszenia tego przepisu, ani też innych regulacji wskazanych w podstawach kasacyjnych. Z powołanego przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany swym wcześniejszym orzeczeniem, w którym przywołał ocenę prawną sprawy wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch wydanych w tej sprawie wyrokach. W przekonaniu NSA ocena ta była wiążąca dla WSA i Ministra, gdyż nie doszło wbrew temu co twierdzi organ do zmiany stanu prawnego. Do zmiany stanu prawnego dochodzi w sytuacji nowelizacji przepisów (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/10, LEX nr 759954).
W okolicznościach faktycznych sprawy stan prawny nie zmienił się, nie doszło do nowelizacji przepisów. Warto w tym miejscu przywołać orzecznictwo NSA, w którym prezentuje się następujący pogląd: "Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11, LEX nr 1336324). Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd ten nie jest również związany tą wykładnią, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09, LEX nr 992222 oraz wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 976/10, LEX nr 745399).
Mając zatem powyższe na względzie powtórzyć jeszcze raz trzeba, że w sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego po wydaniu wyroku. Regulacja, na którą powołuje się Minister, a mianowicie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218 – dalej zwanej ustawą zmieniającą), funkcjonowała w systemie prawa w dacie wydania decyzji odwoławczej ([...] października 2008 r.). Zmiana stanu prawnego wynikająca z powoływanego wyżej art. 9 ustawy zmieniającej nastąpiła 1 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podczas rozstrzygania tej sprawy zarówno przy pierwszym, jak i drugim wyrokowaniu znał stan prawny. W pierwszym orzeczeniu jednoznacznie w swych rozważaniach przywołał art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wyroki te zapadły 25 sierpnia 2010 r. i 12 stycznia 2011 r. Powtórzyć zatem jeszcze raz należy, że Minister był związany oceną prawną wyrażoną przez orzekające w sprawie Sądy Administracyjne.
Godzi się w tym miejscu zauważyć, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji przyjął, że doszło do zmiany stanu prawnego, ale Naczelny Sąd Administracyjny akceptując samo rozstrzygnięcie, nie podzielając zaś oceny Sądu I instancji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, posiada kompetencję wynikającą z art. 184 p.p.s.a. do korekty uzasadnienia. W myśl bowiem przywołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, LEX nr 1218989 oraz wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1207/11, LEX nr 1244514).
Za bezzasadne należy więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w punktach 1 oraz 2a) i b), bowiem w istocie sprowadzają się one do twierdzenia, że zmiana stanu prawnego, wynikająca z treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wyłączyła zasadę związania oceną prawną i musiała doprowadzić do wydania rozstrzygnięć o umorzeniu postępowania. O bezzasadności zarzutów naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 2 Konstytucji RP i niekonsekwencji organu w zakresie prezentowanego stanowiska świadczy już samo uzasadnienie decyzji wydanej przez Ministra w I instancji (co zostało nawet podkreślone w petitum skargi kasacyjnej (pkt 2a), gdzie organ dokonał ponownej oceny kwestionowanych pytań (str. 2-5 uzasadnienia decyzji) i jednocześnie umorzył postępowanie twierdząc, że nie ma podstawy prawnej do dalszego prowadzenia tego postępowania, w tym do dokonania tej oceny.
Decyzja ta z dnia [...] lutego 2012 r., jak również utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji z dnia [...] marca 2012 r. są więc wewnętrznie sprzeczne, a ta wadliwość ma swoje źródło w przyjęciu, że zmiana stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2009 r. odnosi się do rozpoznawanej sprawy.
Przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie została wyłączona zasada związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, prowadzi do uznania za bezzasadne również zarzutów kasacyjnych wymienionych w punktach 2c) i d), to jest naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem wyeliminował z obrotu prawnego decyzje wadliwie umarzające postępowanie, a rozstrzygnięcie to wydał w granicach sprawy, która – jak sam organ podkreśla – sprowadzała się do kontroli istnienia podstawy prawnej do umorzenia postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nie było podstawy prawnej do umorzenia tego postępowania. Zgodnie bowiem z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez orzekające w tej sprawie Sądy Administracyjne, organ powinien był dokonać ponownej wnikliwej oceny kwestionowanych przez skarżącego pytań - z uwzględnieniem wzorca odpowiedzi, jako miernika odpowiedzi prawidłowych - i w jej wyniku wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Podnoszony przez organ argument o braku możliwości przeprowadzenia w ówczesnym stanie prawnym postępowania kwalifikacyjnego w trybie egzaminacyjnym, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. NSA kontrolował bowiem na tym jej etapie wyrok Sądu I instancji wydany w dniu 27 listopada 2012 r. i uznał, że wyrok ten odpowiada prawu. Dla rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie mógł mieć więc znaczenia aktualnie obowiązujący stan prawny.
W konsekwencji za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, to jest naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał w tej sprawie prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć organu. Oceny tej nie może zmienić odmienne stanowisko organu, co do zastosowania art. 153 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.